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本文发表于《中国政府采购》杂志2019年第四期。 当前，在深化政府采购制度改革的背景之下，如何坚持新发展理念，按照高质量发展的要求，结合加快全面实施预算绩效管理，来深入理解强化采购人主体责任的重要意义？带着这些问题，本刊记者采访了清华大学公共管理学院政府研究所所长于安教授。于安教授从近两年国际国内背景的新变化，为我们阐述了对政府采购作用的再认识。 近两年来，我国的国内外形势发生了重大变化。中国特色社会主义进入新时代，修改了宪法，进行党和国家机构改革。国际环境也发生了明显变化。政府采购作为政府活动的一个方面，中央通过了《深化政府采购制度改革方案》，即将进行实行政府采购以来最大规模的改革和调整。因此，需要在新时代和新国际环境下对政府采购的作用进行再认识。 政府采购属于公共市场，交易范围涉及国内和国际两个方面，制度方面涉及商业规则和公共规则。政府采购在很多领域都是重要议题，在政府公共政策和商业交易方面的作用受到越来越多的关注和重视。在国内外环境发生重大变化的条件下，我们需要走出“一个单位的采购和后勤保障”的局限，从政府工作的大局来认识政府采购。政府采购不仅是某一个单位的后勤供给，还涉及政府的重大政策和战略布局。如果我们能够达到这样的认识，那么在执行中央关于深化政府采购制度改革决定上，就会有更好的思想准备和认识基础。定位决定功能，功能规定作用，作用决定贡献。任何工作的升华，都首先取决于认识上的提高。 首先谈国际方面。对于政府采购工作的认识，要与执行中央的对外开放政策联系起来，要考虑政府采购在国内市场与国际市场中的特殊角色。今年外商投资法通过以后，对于政府采购在促进外商投资中重大作用已经形成共识。所以，在构建开放型经济新体制的过程中，政府采购是建立开放型经济新体制的重要内容，我们应当高度重视政府采购在对外开放中的特殊作用。 当前，我国开放政策的重要标志是《外商投资法》的制定与颁布，我国的外资管理体制随之发生重大变化。以前，关于外商投资法律制度，主要依托于“三资”企业法。企业法属于民商法范畴，关于政府作用的规则缺乏足够的系统性。新的外商投资法生效实施后，将废止原来的“三资”企业法。东道国政府与外国投资者之间的关系，成为新的《外商投资法》的主要内容。 《外商投资法》把政府采购作为一个重要的促进措施写进了该法。该法关于政府采购的条款明确规定了政府采购在促进投资方面的作用和准则。我们要从建立开放型经济新体制、在新的国际环境下实行更大范围对外开放政策的角度来对政府采购的作用进行再认识，对政府采购工作的格局进行再部署。 根据《外商投资法》第16条的规定，政府采购对外商投资的促进作用通过两个方面的立法来保障。第一是市场准入方面的竞争参与权，外商投资企业有权通过公平竞争参与政府采购活动；第二是外商投资企业以国内生产的产品和服务参加政府采购将受到平等待遇。该条款规定上述两方面都将依法进行，所以国家将通过立法活动保障上述权利的实现。如果政府采购拒绝外商投资企业参与竞争，或者不平等对待外商投资企业以国内生产的产品和服务外商投资企业，那就构成违法行为，采购行为就不受法律的保护。 预算绩效管理应当是政府采购领域内最值得重视的事情。 2018年9月中共中央和国务院提出了《关于全面实施预算绩效管理的意见》，要求“全方位”“全过程”和“全覆盖”来推行。财政部也于2018年11月印发关于贯彻落实《意见》的通知，对全面实施预算绩效管理提出具体要求。这是一个具有全局性影响的重大行政改革，对于政府采购的影响是巨大和深远的。政府采购制度的未来发展，将遵循《预算法》和预算绩效管理的方向，这也是建立现代政府采购制度的方向。 政府采购工作必须要跟上这个“全面实施”预算绩效管理的步伐，政府采购的全过程都要考虑绩效管理的要求。预算绩效管理，不但是政府采购的决策依据，还是采购后验收和审计的评价标准。实行绩效管理以后的未来变化，这里至少可以说两点。 第一是采购目标方面。过去一直说“物有所值”的目标，但是制度支持不足，难以测量和评价。现在通过实行绩效管理，可以把这一目标提升到制度高度，可以更有效地实现这一目标。 第二是管理方式方面。如果将采购与绩效联系，就必须将采购实施和终端消费者的法律责任联系起来。在实际工作中，就必须给予采购人以更多的采购自主权，并达到与采购绩效评估一致的程度。这样一来，原来把采购决策实施者与采购人分离的制度就需要进行改革和改变了。 实行预算绩效管理，财政在整个公共行政中的地位将更加突出。原先的财政功能是为政府决策提供资金支持服务的。先把事情定下来，完后由财政负责筹款。实行预算绩效管理后，决策时就得首先考虑绩效目标。没有预算绩效，就不能做出决策。这样一来，财政进入了政府决策过程的中心区，进入了行政管理的中心区和行政法的中心区。随着财政地位的变化，政府采购的绩效也更为显著了。所以，预算的绩效管理是具有全局意义的行政改革。 上述提到的变化必然涉及法律的修订。法律修订大致上有以下两个方面。 第一是根据新的政府采购的全面改革政策来修订政府采购法，在法律上落实中央的《深化政府采购制度改革方案》。 第二是根据政府投资的改革政策，正确处理《政府采购法》与《招标投标法》两法之间的关系。这是个需要进行深入研究的议题，合并的条件是存在的，所以合并的可能也是存在的。 今年，《政府投资条例》有望正式公布实施。此前的2016年12月14日，国务院已经公布了《企业投资项目核准和备案管理条例》。这样以来，政府投资和企业投资在法律上就正式分开了。在政府投资独立于企业投资以后，在投资进行工程建设上是否还要继续适用招标投标法就成为一个亟待解决的问题。因为原来制定的招标投标法，可以同时适用于政府投资项目和企业投资项目。法律适用时，两者的区别不是很大，这在法律上带来一些比较容易混淆的问题，不利于法律规范作用的有效发挥，也不利于清楚地区别法律上的主体责任。把政府和企业投资的工程招标在法律上区分开来是有好处的，所以我们有理由这样期待。 |
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