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一、要点 土地挂牌出让应当以净地交付为前提，何为净地，尚有争议。两级法院认为，青岛市国土资源和房屋管理局隐瞒土地上空存有高压线的事实，违反了应尽义务，将土地挂牌出让，已经构成违约，两级法院确认挂牌行为无效并无不当。 二、案情 上诉人（原审被告）青岛市国土资源和房屋管理局 被上诉人（原审原告）青岛百慧智业生物科技有限公司 原审被告青岛市国土资源和房屋管理局城阳国土资源分局 原审第三人青岛市城阳区上马街道办事处 一、二审法院经审理查明：2014年5月22日，原告与第三人签订《城阳区投资项目协议书》，约定第三人提供给原告位于第三人辖区内向阳二号路以北、龙翔路以西，海东屯社区进村路以东约30亩土地（以下简称涉案土地），用于原告新型抗生素替代产品研发、生产及销售项目。该项目用地使用权以挂牌方式进行出让，第三人在原告开工建设前，保证交付的土地具备以下条件：1、保证地上附着物等已清理，不存在与他方（人）财产权益纠纷，且土地平整；2、道路修至用地周边。自来水、雨水、污水、电、通讯管线配套至项目用地红线；3、第三人协助原告办理项目的审批和有关手续。 2014年12月31日被告青岛市国土局在青岛日报发布《青岛市储备国有建设用地使用权挂牌出让公告》，就涉案土地（编号为QDCYG-2014-22-2）的基本情况和规划指标、竞买资格、现场踏勘及挂牌时间等内容予以公告。2015年2月3日原告（竞得人）竞得涉案地块，并与被告青岛市国土局（出让人）签订了青土城交字（2015）13号《成交确认书》，确认原告以总价人民币5397840元的价格竞得涉案土地。原告应当在规定时间内（国家级审批12月内、省级审批9个月内、市县级审批6个月内）办理完工业建设项目立项、规划、环境评价等有关报批手续，并持本《成交确认书》与被告青岛市国土局签订《国有建设用地使用权出让合同》。不按期签订《国有建设用地使用权出让合同》的，出让人（被告青岛市国土局）有权取消竞得人（原告）的竞得资格，竞买保证金不予退还，竞得人(原告)应承担相应的法律责任。同日，原告与被告城阳国土分局签订《土地交付确认书》，约定：被告城阳国土分局根据《青岛市储备国有建设用地使用权挂牌出让文件》和相关规定要求，受青岛市国土局的委托将该宗土地交付给原告。第二条第5项：地上、地下及场地情况：符合土地交付条件，地块内所有建筑物、构筑物、附着物均已消除干净，现为“净地”。2015年9月7日，被告城阳国土分局作出青城国土资发[2015]163号《关于取消青岛百慧智业生物科技有限公司国有建设用地使用权竞得资格的通知》，以原告未按规定时间到城阳国土分局签订土地出让合同为由，按照《成交确认书》的约定，取消原告涉案土地的竞得资格，竞买保证金不予退还。被告城阳国土分局将此情况函告了第三人。 另查明，经原告申请，2016年8月1日，原审法院组织各方当事人到涉案土地现场勘察时发现，涉案土地上空仍有六根高压线通过。 原告一审诉请： 2014年5月22日，原告与第三人签订《城阳区投资项目协议书》，合同约定，第三人保证地上附着物已清理，不存在与他方财产权益纠纷，且土地平整，道路修至周边，自来水等配套至项目红线，第三人协助办理项目审批及有关手续。之后，第三人将该宗土地提交被告处挂配出让，挂牌时间为2015年1月20日至2月3日。原告于2015年2月3日提交报价并摘牌，原告与被告城阳国土局于同日签订土地交付确认书，该确认书上明确注明：地上、地下场地符合交付条件，地块内所有建筑物、构筑物、附着物均已清除干净，现为净地。但经原告到现场查看，该地块上至今还有电线杆及多根高压线横穿而过，而且还有当地居民占用不让原告方进场，被告和第三人承诺的净地出让条件根本不具备，导致原告无法正常使用，经多次催告，被告及第三人均无法拆除该地上构筑物，原告无法签订《国有土地使用权出让合同》，后被告城阳国土局取消了原告的竞得资格。原告认为，被告和第三人的出让行为严重违背了合同约定及法律规定，被告没有严格按照国家法律规定出让土地，土地挂牌出让行为无效。请求依法确认两被告土地挂牌行为无效。由被告承担本案诉讼费。 被告青岛市国土资源和房屋管理局城阳国土资源分局一审辩称，1、被告挂牌出让涉案土地使用权的行为事实清楚，证据充分，程序合法。该宗土地确系净地，该事实已经原告书面确认。原告在《土地交付确认书》中确认的第二条第5项“地上、地下及场地情况：符合土地交付条件，地块内所有建筑物、构筑物、附着物均已清理干净，现为‘净地’”。因此，原告称竞得土地并非净地与事实不符，原告以此为由要求确认挂牌出让行为无效不能成立。2、原告未按照法律规定和成交约定及时履行义务，应当承担不利法律后果。原告所述因出让土地并非“净地”导致未能签订《国有土地使用权出让合同》，违背客观事实。《成交确认书》签订后，虽经被告多次催告，原告以调整投资总额等理由不断拖延，迟迟不履行法定义务，未按《成交确认书》中约定的时间签订《国有土地使用权出让合同》，构成违约。请求驳回诉请。 一审法院认为：关于被告在挂牌行为的效力问题。在国有土地使用权出让问题上，国务院相关部门多次明确发文要求，土地挂牌出让前必须做到净地出让。根据《招标拍卖挂牌出让国有建设用地使用权规定》第十七条第一项：“在挂牌公告规定的挂牌起始日，出让人将挂牌宗地的面积、界址、空间范围、现状、用途、使用年期、规划指标要求、开工时间和竣工时间、起始价、增价规则及增价幅度等，在挂牌公告规定的土地交易场所挂牌公布”规定，被告青岛市国土局作为出让方应当将土地的空间范围的现状予以明确告知竞买人，且在《土地交付确认书》所规定的土地交付条件中明确交地标准为符合土地交付条件，地块内所有建筑物、构筑物、附着物均已清除干净，现为“净地”交付，被告青岛市国土局作为当地负责土地开发建设与管理的政府职能部门，理应了解并严格地遵守相关政策和法律要求，应当清楚将尚不符合条件的土地进行出让，既违反相关政策和法律，也将会侵犯竞得人的合法权益。因此，被告青岛市国土局的交地标准亦应为净地交付。而该院在案件诉讼过程中到涉案土地现场勘查时发现土地上空仍有六根高压线通过，致使原告不能建设生产用厂房设施，不能实现原告竞买涉案土地的用地，导致原告参加招拍挂的目的不能实现，因此涉案土地不能并不符合净地交付标准。土地是否属于无权利瑕疵的净地，涉及到受让人合同目的能否顺利实现，也是土地使用权招拍挂过程中的重要内容，如实进行告知和披露是出让人的一项主要义务。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条之规定，判决一、确认被告青岛市国土局招拍挂行为无效；二、驳回原告百慧智业公司的其他诉讼请求；案件受理费五十元，由被告青岛市国土局负担。 宣判后，青岛市国土资源和房屋管理局向青岛市中级人民法院提起上诉。 上诉人上诉理由为：一、上诉人挂牌出让涉案土地行为合法有效且无不当，被上诉人因为违约行为导致保证金被没收，原判对该事实认定不清。上诉人在法定职权内实施的土地挂牌行为严格遵守法律法规规定，履行法定程序，合法有效，并无不当。被上诉人违反约定，未能履行《成交确认书》约定的义务，经多次催告无果，城阳国土局取消其对涉案宗地的竞得资格，竞买保证金不予退还。被上诉人在竞得涉案土地后以调整规划条件等为由一再延迟签订《国有建设用地使用权出让合同》，导致违约，承受不利法律后果的责任完全是自身不遵守契约造成，被上诉人为了挽回被没收的保证金，以涉案土地非净地为由提起本案诉讼。二、原判认为该宗土地上空有高压线通过，因此认定该宗土地并不是净地，无事实和法律依据。1、该宗土地系净地的事实已经由被上诉人确认。被上诉人盖章的《竞买申请书》，是其阅读并接受了挂牌出让文件的规定和要求，对土地系净地基本情况已经了解的证据。被上诉人盖章且法定代表人签字确认的《土地交付确认书》第二条土地交付基本情况一栏，也再次确认了涉案土地系净地的事实。2、上诉人在该宗土地利用中涉及不属于自己职权范围的情况已经明确告知了被上诉人救济途径方法。该宗土地已经由城阳区城市规划建设局出具建设用地规划设计条件通知书，符合规划条件。被上诉人利用该宗土地的具体规划涉及的事项，上诉人与被上诉人也在《土地交付确认书》中进行了确认，也约定了消防、净空、供电等公用设施以及其他情况，由竞得人自行协调解决，并自行办理相关手续，所发生的费用以及有关责任由竞得人承担，可见被上诉人对涉案土地的净空利用系被上诉人自行协调解决的范畴，据悉被上诉人已经就高压线的迁移与相关部门达成了意向。 被上诉人百慧智业公司辩称：一、上诉人不存在违约行为。1、被上诉人参与竞拍后，城阳当地土地部门和街道办事处一直承诺拆除横穿土地上的高压线，但因未能与高压线管理人协调成功，导致被上诉人无法正常施工建设。被上诉人多次协调街道办事处和土地局，均没有结果，被上诉人也就无法签订《国有土地出让合同》，被上诉人不构成违约，系合法行使抗辩权。2、被上诉人摘牌的目的是准备投资1.5亿元建设新型抗生素替代产品项目，做了大量前期准备和后续工作，没有故意毁约的必要。相反，因为不能正常施工及使用该宗土地，项目无法完成，给被上诉人带来了巨大损失。3、被上诉人是否拒签《国有土地出让合同》，并不影响法院对挂牌行为是否有效的认定。二、《土地交付确认书》是上诉人单方制定的格式文本，并不能免除上诉人应当实行净地出让的义务，也不能证明挂牌土地具备了净地出让条件。三、根据《土地交付确认书》第二条第5款，上诉人应当将地上附着物、建筑物、构筑物等清理完毕，才能成为净地。但经了解，涉案土地上高压线属于国家铁路部门及防洪部门，不经过两部门同意，根本不能迁移，不属于被上诉人自行解决的范围。 二审法院经审理认为：关于如何理解双方关于土地现状交付的问题。国家规定土地出让时应当具备净地交付条件，以防止土地闲置。国土资源部《闲置土地处置办法(2012修订)》，第二十一条规定：市、县国土资源主管部门供应土地应当符合下列要求，防止因政府、政府有关部门的行为造成土地闲置：（一）土地权利清晰；（二）安置补偿落实到位；（三）没有法律经济纠纷；（四）地块位置、使用性质、容积率等规划条件明确；（五）具备动工开发所必需的其他基本条件。本案各方当事人对于涉案土地上有高压线穿过的事实并无异议，该高压线的存在导致被上诉人在所竞得的土地上无法进行开发建设。上诉人在涉案土地不具备国土资源部门供应土地应当符合的条件情况下，予以挂牌出让，违反上述规定，原审判决确认无效并无不当。另外，本案上诉人系通过挂牌行为进行国有土地使用权出让，并不存在招标或拍卖方式，被上诉人原审诉请也是请求确认上诉人挂牌行为无效，而原审判决确认上诉人招拍挂行为无效，用词不严谨，应为确认上诉人挂牌行为无效,本院予以纠正。因原判指向明确，本院予以维持。 综上，上诉人的上诉理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决驳回上诉，维持原判。 三、评析 一、土地的交付标准是什么?或者说以什么为界点来确定土地的交付完成? 本案两方当事人采用的是形式交付，该形式交付是一种最易操作的方式，只要双方签订交地手续即《土地成交确认书》表明土地已经交付。可是由于土地征用、征收等涉及的主体较多，权利诉求复杂，关于土地交付的标准又不统一，导致即使签署了交付文件，也无法行使土地上的相应权利。本案就涉及一个“净地”概念。 所谓净地并不是一个法律术语，涉案双方在合同中也没有明确约定，在庭审中对于净地也有争议。对“净地”最权威的定义是国土资源部《闲置土地处置办法》第二十一条的规定：“市、县国土资源主管部门供应土地应当符合下列要求，防止因政府、政府有关部门的行为造成土地闲置：（一）土地权利清晰；（二）安置补偿落实到位；（三）没有法律经济纠纷；（四）地块位置、使用性质、容积率等规划条件明确；（五）具备动工开发所必需的其他基本条件。两级法院也是参照国土资源部《闲置土地处置办法》第二十一条的规定确定净地的标准进行的判断。另外，国土资源部曾就2012年7月1日正式开始施行的《闲置土地处置办法》举行发布会。国土资源部政策法规司司长王守智表示，应避免因拆迁等原因造成土地闲置。“过去‘毛地’出让，实际开发条件不具备，这个是土地闲置的主要原因。像过去有些高压线没有拆啊，或者是有些地区农民征迁没有完毕这些就开始出让，现在规定出台以后是不允许的。”据此，净地出让是土地挂牌出让的前提。 本案各方当事人对于涉案土地上有高压线穿过的事实并无异议，该高压线的存在导致被上诉人在所竞得的土地上无法进行开发建设。按照前述规定，该高压线的存在，导致涉案地块不具备动工开发所必需的其他基本条件，不符合《闲置土地处置办法》第二十一条规定的净地条件。上诉人在涉案土地不具备国土资源部门供应土地应当符合的条件情况下，予以挂牌出让，违反上述规定，两级法院判决确认该挂牌行为所涉土地不为“净地”，不符合土地交付标准并无不当。 二、青岛市国土资源和房屋管理局主张签订《成交确认书》时，合同双方已经明确，涉案土地为净地。也就是说，国土局主张两方是现状交付，本案就属于“现状出让、净地交付”。这是指拟出让的国有土地使用权，在挂牌、签订土地出让合同时尚为“毛地”，未完成征迁工作或未具备“三通一平”的基本开发条件。受让方摘牌，签订国有土地使用权出让合同后缴纳土地款，政府用该款项进行土地征迁、一级开发，待该土地成为“净地”后交付受让方。“现状出让、净地交付”出让方式看似缓解了政府的资金压力，提高了“效率”，实际其中蕴含了诸多不确定因素及法律风险。特别是在房地产市场出现波动的情况下，该类风险亦愈发不可控。 《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第十五条规定：“出让方应当按照合同规定，提供出让的土地使用权。未按合同规定提供土地使用权的，土地使用者有权解除合同，并可请求违约赔偿。”本案中，青岛国土局虽然履行了书面的、程序上的交地手续，但是未完成实质上的净地交付义务，致使百慧智业公司虽然取得了土地，但因有土地上空有高压线，阻碍了进行整体开发，客观上导致不能实现合同目的，青岛国土局的违约行为契合法律规定的合同解除条件。 经审查，截止二审庭审，涉案土地上还有多根高压线没有拆除，远超过成交确认时的预期。也就是说，上诉人青岛国土局出让案涉土地时，土地尚不具备净地出让条件，属于依法禁止出让的情形，就急急挂牌出让，并标称土地为“净地”。土地是否属于无权利瑕疵的净地，涉及到受让人合同目的能否顺利实现，是土地使用权出让关系中的重要内容，如实进行告知和披露是出让人的一项主要合同义务。上诉人青岛国土局隐瞒该重要事实，规避了土地不是净地的现状，将土地挂牌出让，已经构成违约，两级法院确认挂牌行为无效并无不当。 编写人：青岛中院行政庭 李国宁  实务要点 1. 土地尚不具备净地出让条件，属于依法禁止出让的情形。 2. 土地是否属于无权利瑕疵的净地，涉及到受让人合同目的能否顺利实现，是土地使用权出让合同关系中的重要内容，如实进行告知和披露是出让人的一项主要合同义务。土地出让部门隐瞒该重要事实，违反了应尽的合同义务，已经构成违约。
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