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非授权签字人签发检测报告法律问题探讨

2019-04-29  迷糊128


授权签字人是由检验检测机构提名,经资质认定部门考核合格后,在其资质认定授权的能力范围内签发检验检测报告或证书的人员。当下,部分检验检测机构因业务量大、检测时间紧迫、技术能力有限及缺少授权签字人等原因,常出现非授权签字人签发检验检测报告的情形。本文通过一起行政处罚案例对此加以分析,同时探讨检验检测项目分包问题。

作者 | 叶涛    张一青

案情简介

2016年8月1日,认监委(CNCA)对A公司进行年度检验检测机构资质认定飞行检查,检查发现A公司存在两个不符合项:一是编号为15501-16H-0032的试验报告未标注分包方相关信息;二是编号为15501-15H-0002的试验报告签发人姚某为非授权签字人。2017年3月1日,CNCA发布《关于2016年度检验检测机构资质认定专项监督检查情况的通报》(国认实﹝2017﹞20号),明确对A公司“限期整改,并处罚款”的处理要求。虽然A公司所在的S市质监局依法立案调查。A公司对CNCA飞行检查发现事实及认定结论无异议,但其仍然提出了几点申辩意见:其一,15501-16H-0032试验报告确为A公司出具,因该公司报告中EMC电磁兼容项目当时未取得资质,就分包给具备相应检验检测资质的B公司完成,因A公司的实验室文件有关结果报告部分中未详细描述如何标注分包的项目,出具检测报告的人员不了解分包的项目如何描述,遂导致未在检测报告中标注相关分包内容。其二,该公司经批准的实验室授权签字人名单中确实没有姚某,姚某在15501-15H-0002试验报告上签字,主要是因其关于授权签字人要求在实际操作层面的理解没有到位,A公司实验室考虑了CMA试验报告由授权签字人在其授权签字范围内审核检测报告,每份检测报告均由授权签字人审核后签在了分报告的“审核”位置上,但在总的报告中,因实验室当时无人可以覆盖分包的电磁兼容检测能力范围,遂由A公司担任行政经理职务的姚某签字,导致报告的签发人未满足相关要求。调查查明,自2015年8月至2016年6月,A公司共出具涉及EMC电磁兼容项目分包未标注的CMA检测报告12份,涉及非授权签字人姚某签发的CMA检测报告29份。

A公司在CNCA飞行检查后立即针对问题整改,并于2016年8月25日向其所属的S市质监局提交整改材料。随后,A公司取得EMC电磁兼容项目的检测资质,姚某亦于2017年5月4日经省级质监部门批准取得全部项目授权签字人资格。

处理结果

S市质监局审理认定:A公司非授权签字人签发检验检测报告,违反了《检验检测机构资质认定管理办法》(下称《办法》)第26条第2款:“检验检测机构授权签字人应当符合资质认定评审准则规定的能力要求。非授权签字人不得签发检验检测报告”之规定;A公司未按照资质认定评审准则的规定在检验检测报告中标注分包情况,违反了《办法》第31条第1款:“检验检测机构需要分包检验检测项目时,应当按照资质认定评审准则的规定,分包给依法取得资质认定并有能力完成分包项目的检验检测机构,并在检验检测报告中标注分包情况”之规定。综合考虑A公司的违法事实、情节、理由及社会危害性,考虑其配合调查,如实陈述违法事实并及时有效整改等法定及酌定裁量情节,S市质监局根据《办法》第43条第1款第五项:“检验检测机构有下列情形之一的,由县级以上质量技术监督部门责令整改,处3万元以下罚款……(五)非授权签字人签发检验检测报告的”、第42条第四项:“检验检测机构有下列情形之一的,由县级以上质量技术监督部门责令其1个月内改正;逾期未改正或者改正后仍不符合要求的,处1万元以下罚款……(四)违反本办法和评审准则规定分包检验检测项目的”之规定,给予行政处罚。同时,S市质监局依法公开处罚信息并将处理结果上报省级质监部门。

案例评析

2016 年5 月31日,CNCA发布实施《检验检测机构资质认定评审准则》(下称《评审准则》),其4.2.4明确:“检验检测机构的授权签字人应具有中级及以上相关专业技术职称或同等能力,并经资质认定部门批准。非授权签字人不得签发检验检测报告或证书。”其4.5.5 明确: “检验检测机构需分包检验检测项目时,应分包给依法取得资质认定并有能力完成分包项目的检验检测机构,具体分包的检验检测项目应事先取得委托人书面同意,检验检测报告或证书应体现分包项目,并予以标注。”笔者就检验检测机构授权签字人及检验检测项目分包法律问题初谈看法,以期抛砖引玉,求教读者。

授权签字人在检验检测机构中的地位和作用

检验检测报告是检验检测机构工作成果的最终体现,是向社会提供公正数据的凭证。众所周知,检验检测机构的管理可分为质量管理、技术管理和行政管理。在三者的关系中,技术管理是检验检测机构工作的主线,质量管理可保障技术管理,规范行政管理,而行政管理又为技术管理资源提供支撑。检验检测机构技术管理的主要内容之一就是对内部各专业类别授权签字人的执业行为及能力进行关注与管控。授权签字人应具备《评审准则》及释义所明确的条件要求,作为检验检测报告三级审核中最后把关的一个重要环节,授权签字人的主要任务就是对检验检测报告的审核签发。这就要求授权签字人加强检验检测数据和报告的质量审核,从完整性、准确性、有效性、合法性、规范性和合理性等方面加以审核把关,确保检验检测数据和报告的质量,确保检验检测报告的公正、权威和可靠,更好地为社会各方提供检验检测技术服务。若授权签字人把关不严,将有问题的检验检测报告签发出去,检测数据、结果的合理性和准确性将大打折扣,甚至不能得出准确结论,CMA检验检测报告作为向社会出具的“具有证明作用”更是无从谈起。这不仅影响检验检测机构的公信力,严重的还可能引发检验检测机构民事、行政甚至刑事法律责任的承担与追究。故此,检验检测机构应通过技术管理对其内部授权签字人的执业能力及行为进行密切关注与严格管控,确保检验检测机构及其授权签字人不受来自内外部的、不正当的商业、财务和其他方面的压力和影响,能够独立完成相关的技术活动,同时确保检验检测数据、结果的真实、客观、准确以及可追溯。

授权签字人中“授权”的权源

授权签字人由谁授权,存在争议。“授权”在《办法》《评审准则》及有关释义、相关标准中未给出定义及解释,亦未明确由谁授权,导致授权的权源不甚明确。通常理解为评审机构授权或是检验检测机构授权。前者认为授权签字人由评审机构考核确认其具有授权签字人的资格并加以批准,即经CNCA或者省级质量技术监督部门认可,授权其在带有CMA印章的报告或证书上签字。后者认为授权书是由检验检测机构的法定代表人(通常为最高管理者)授权签发,授权书中明确授权签字人签发报告的范围、地点、时间等事项。我们认为,检验检测机构资质认定本质上属于行政许可,许可机关通过对检验检测机构包括技术能力(由检测/校准能力和授权签字人两部分组成)在内的多方面进行考核并加以认定,准予检验检测机构在取得的资质认定证书许可范围内开展检验检测。授权签字人的职责实质为在报告或证书最后的批准或签发栏上签字,其本身不属于行政和技术职务,只具备关键岗位人员性质。授权签字人经推荐、评审并经认可后取得了在带有CMA印章的报告或证书上签字的资格,其要真正地在报告或者证书上签字,尚须经过检验检测机构对其签发报告或证书的职责和范围予以正式授权(实际上可能表现为通过“任命书”这一在法律上讲不太严谨的授权形式进行),授权书同时应明确授权签字人的签字范围、时效以及签字领域等内容。故此,笔者倾向认为授权签字人的“授权”来自于其所在的检验检测机构这一观点。

非授权签字人签发报告的免责情形

根据《评审准则》及释义,当授权签字人不在时而报告证书又亟须签发的时候也可由非授权签字人签发,但以不带CMA 印章为宜,因为CNCA和省级质量技术监督部门对发给其管辖范围内的检验检测机构的CMA 印章有指定使用的权力,即当授权签字人在其授权专业领域内在其所在检验检测机构出具的报告或证书的批准或签发栏签下名字后,检测机构才能在此报告或证书上按要求加盖CMA 印章。另需明确,检验检测机构应指定关键管理人员(包括最高管理者、技术负责人、质量负责人等)的代理人,以便关键管理人员因各种原因不在岗位时,有人员能够代行其有关职责和权力,从而确保检验检测机构的各项工作能够持续正常开展。检验检测机构不得设置授权签字人的代理人,这就要求检验检测机构设置数量合理的授权签字人,以满足实际检验检测的需要。

检验检测项目分包法定要求

检验检测机构囿于工作量、技术能力等诸多原因,可以分包给具备检验检测机构资质认定并有能力完成分包项目的检验检测机构,但限于如下情形。一是检验检测机构自身具备相应的检验检测能力,将部分检验检测任务分包给其他机构承担。二是检验检测机构不具备某些辅助检验检测能力,为完成委托业务,将不具备能力的部分对外分包,本文案例即属不具备电磁兼容检测能力而分包。

基于检验检测机构诚信义务,发包的检验检测机构应采取措施控制分包质量,在分包前事先通知客户并经客户书面同意,检验检测报告中应真实标注分包项目、分包机构名称及其资质认定证书编号等内容。若分包行为事先无法预计,也应当在实际发生时征求客户同意。在法律责任的承担上,除非是客户或法律法规指定的分包,发包方检验检测机构应对分包结果负责。当然,发包方可根据合同约定另行追究分包检验检测机构的责任,系应有之义,自不待言。

本文选自

《质量与认证》杂志2018年11月刊

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