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我的好朋友、重庆市群众艺术馆罗智敏馆长190118傍晚告诉我：贵州省黔南州相关文化干部及州属十二个县市文化馆负责人2018年4月到重庆市群众艺术馆开展为期五天的培训；罗馆长的讲题是如何让实施国家《公共文化服务保障法》（下称《保障法》）落地，他讲课的重点放在明晰“左手、右手两个清单”，即：我们（作为公共文化机构），赋有哪些法律保障？负有哪些法律责任？学员们反映，罗馆长讲课很接地气、很有操作性。 历史学家爱德华·吉本说：交流增进理解。华罗庚说：弄斧必到班门。为了有机会跟罗馆长交流、增进自己的理解，我在这里把自己对《保障法》相关内容的理解写出来： 法律讲规范、引导、以及违反各项规范（规定）时的法律责任。那么，《保障法》规范和引导的主体或者说对象，都有哪些？《保障法》第二条说：本法所称公共文化服务，是指由政府主导、社会力量参与，以满足公民基本文化需求为主要目的而提供的公共文化设施、文化产品、文化活动以及其他相关服务。我们由此看到主体有两个：一.政府；二.社会力量。 但我们马上看到，政府包含各级政府和部门：（1）国家；（2）国务院；（3）国务院文化、新闻出版广电主管部门、其他有关部门；（4）省、自治区、直辖市人民政府；（5）地方各级人民政府及其有关部门；（6）各级人民政府；（7）县级以上地方人民政府；（8）县级以上人民政府；（9）设区的市级、县级地方人民政府；（10）当地人民政府有关部门。当然它们有相互重叠的部分，但它们确属《保障法》规范各有关职责主体时所用的诸多称谓。 在各级政府和部门之外，《保障法》还规范着其他有关属于供给公共文化服务的职责主体：（1）公共图书馆、博物馆、文化馆等公共文化设施管理单位；（2）基层综合性文化服务中心；（3）公益性文化单位/经营性文化单位。 在社会力量和资源方面，《保障法》规范的职责主体还有：（1）公民、法人和其他组织；（2）公共文化服务领域的社会组织；（3）社会资本；（4）国家机关、社会组织、企业事业单位；（5）机关、学校、企业事业单位的文化体育设施；（6）学校、在校学生；（7）军队基层文化建设；（8）公众；（9）文化专业人员、高校毕业生和志愿者；（10）经济发达地区/革命老区、民族地区、边疆地区、贫困地区/农村地区;（11）人员流动量较大的公共场所、务工人员较为集中的区域以及留守妇女儿童较为集中的农村地区；（12）监督或执法机关：审计机关/新闻媒体/监察机关/人民法院；（13）直接负责的主管人员和其他直接责任人员；（14）境外自然人、法人和其他组织；（15）任何单位和个人/任何组织和个人。 一．我们先看作为政府的最高层级：国家。在《保障法》中，国家作为履行保障公共文化服务的主体，履行两方面职责：（一）国家作为行动主体；（二）国家作为标准主体。 （一）国家作为行动主体，在如下几个方面履行保障职责： 1.在促进均衡发展方面：首先，在促进区域均衡发展方面，如国家“扶助”革命老区、民族地区、边疆地区、贫困地区（第八条），国家“鼓励和支持”经济发达地区对革命老区、民族地区、边疆地区、贫困地区提供援助（第四十六条）。其次，在促进城乡均衡发展方面，如国家“重点增加”对农村地区的公共文化产品供给（第三十五条）。第三，在促进民族均衡发展方面，如国家“加强”向各民族供给优秀公共文化产品。 2．在引导社会力量参与、丰富公共文化服务供给方面：国家鼓励和支持公民、法人和其他组织参与公共文化服务，表彰和奖励其中作出突出贡献者（第十三条）；鼓励和支持公民、法人和其他组织兴建、捐建、合建公共文化设施，并依法参与运营和管理（第二十五条）；鼓励和支持公民、法人和其他组织通过兴办实体、资助项目、赞助活动、提供设施、捐赠产品等多种方式参与提供公共文化服务（第四十二条）；通过采取政府购买服务等措施，支持公民、法人和其他组织参与提供公共文化服务（第四十九条）；鼓励和支持公民、法人和其他组织依法成立公共文化服务领域的社会组织，推动公共文化服务社会化、专业化发展（第五十三条）；鼓励公民主动参与公共文化服务、自主开展群众性文化体育活动（第三十七条）；倡导和鼓励公民、法人和其他组织参与文化志愿服务（第四十三条）；鼓励社会资本依法投入公共文化服务，拓宽公共文化服务资金来源渠道（第四十八条）；鼓励通过捐赠等方式设立公共文化服务基金，专门用于公共文化服务（第五十条）。 3.在增强资源支撑方面：有设施资源，如鼓励和支持机关、学校、企业事业单位的文化体育设施向公众开放（第三十二条）；有人力资源，如鼓励和支持文化专业人员、高校毕业生和志愿者到基层从事公共文化服务工作（第五十二条）；有科技运用资源，如鼓励和支持发挥科技在公共文化服务中的作用，推动运用现代信息技术和传播技术，提高公共文化服务水平（第十一条）；有理论指导资源，如支持公共文化服务理论研究，加强多层次专业人才教育和培训（第五十四条）；有数字资源，如国家“统筹规划”公共数字文化建设，构建公共数字文化服务网络，建设公共文化信息资源库，“支持”开发数字文化产品，推动利用网络提供公共文化服务（第三十三条）；有产品和服务资源，如国家“鼓励”经营性文化单位提供免费或者优惠的公共文化产品和文化活动（第二十九条）。 4．在拓展发展边界方面：如国家“鼓励和支持”公共文化服务与学校教育相结合（第十条）；国家“鼓励和支持”在公共文化服务领域开展国际合作与交流（第十二条）。第三十九条所说的“加强”军民文化融合，本法说是地方各级人民政府职责，其实，首先应当是国家职责，是国家对公共文化服务发展边界的拓展。 5.在增强活力方面：如国家“推动”公共图书馆、博物馆、文化馆等公共文化设施管理单位建立健全法人治理结构（第二十四条）。 （二）国家作为标准主体，在如下几方面履行保障职责： 1.国家基本公共文化服务指导标准。这是由国务院根据公民基本文化需求和经济社会发展水平予以制定并调整（第五条）。 2.公共文化设施的设计和建设，应当符合“国家规定的标准”（第十七条）。 3.公共文化设施管理单位要配置和更新公共文化设施所必需的服务内容和设备，保障其正常使用和运转，要加强其经常性维护管理，都应当按照“国家规定的标准”（第二十条）。 4.公共文化设施实行向公众免费或者优惠开放，应当按照“国家有关规定”（第三十一条）；同时，实行免费或优惠开放的公共文化设施，按照“国家规定”享受补助（第四十七条）。 5.境外自然人、法人和其他组织在中国境内从事公共文化服务的，应当符合国家相关法律、行政法规的规定（第六十四条）。 由此可见，公共文化设施的设计、建设、服务内容和设备配置、使用运转、维护管理、向公众开放方式、服务内容乃至境外人参与方式，都有一整套“国家规定的标准”。 但是，我们要注意，“国家”毕竟是代表性、形象性、姿态性的，无论作为行动主体或是标准主体，都有待于通过具有制定和实施具体行政举措职能的各级主体来加以贯彻落实。 二．我们再看中央人民政府：国务院。 （一）《保障法》共有5处提到国务院如下几方面职责： 1.制定、调整《国家基本公共文化服务指导标准》（第五条）。 2.建立公共文化服务综合协调机制，指导、协调、推动全国公共文化服务工作（第六条）。 3.制定《政府购买公共文化服务的指导性意见和目录》（第四十一条）。 4.根据公共文化服务的事权和支出责任，将公共文化服务经费纳入本级预算，安排公共文化服务所需资金（第四十五条）。 5.通过转移支付等方式，增加投入、重点扶助革命老区、民族地区、边疆地区、贫困地区开展公共文化服务（第四十六条）。 （二）接下来，我们看国务院有关部门依据《保障法》应当履行公共文化服务保障的职责。 1.国务院文化主管部门承担国务院所建立的公共文化服务综合协调机制的具体职责（第六条）。 2.国务院文化主管部门、新闻出版广电主管部门依照本法和国务院规定的职责履行全国的公共文化服务保障职责；国务院其他有关部门在各自职责范围内履行相关公共文化服务保障职责（第七条）。（2018年3月国家机构改革后“新闻出版广电主管部门”职能发生变化了，怎么办？） 3.国务院有关部门应当根据国务院制定的《政府购买公共文化服务的指导性意见和目录》指导性意见和目录，结合实际情况，确定购买的具体项目和内容，及时向社会公布（第四十一条）。 4.公共文化设施开放或者提供培训服务等收取费用的，应当报经县级以上人民政府有关部门批准（第三十一条）。按照这一条，国家级（全国性）的公共文化设施收取费用，应当报经国务院物价主管部门批准。 5.县级以上人民政府及其部门（含国务院及其部门）可以接受公民、法人和其他组织的捐赠，捐赠财产用于公共文化服务，捐赠者依法享受税收优惠（第五十条）。 6.各级人民政府及有关部门（含国务院及有关部门）应当及时公开公共文化服务信息，主动接受社会监督（第五十七条）。 7.违反《保障法》规定，县级以上人民政府有关部门（含国务院有关部门，但不含国务院）未履行公共文化服务保障职责的，由其上级机关或者监察机关责令限期改正；情节严重的，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予处分（第五十八条、第五十九条）。由此可见，国务院不会存在违反《保障法》相关规定的情况；如有，只能是国务院有关部门。 8.违反《保障法》规定，侵占公共文化设施的建设用地或者擅自改变其用途的，只能由县级以上地方人民政府土地主管部门、城乡规划主管部门责令限期改正，否则，或者依法强制执行，或者依法申请人民法院强制执行，但国务院有关部门无此权限（第六十条）。 9.国家级（全国性）的公共文化设施管理单位如果违反《保障法》规定，未履行相关职责，则国务院有关部门作为其主管部门，有权责令其限期改正，造成严重后果的，有权对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予处分（第六十一条） 10.国家级（全国性）的公共文化设施管理单位如果违反《保障法》相关规定，则国务院有关部门作为其主管部门或者价格主管部门，有权责令其限期改正，没收违法所得，或处罚款，并对直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依法给予处分（第六十二条）。 三．我们再接下来，看包含省级政府在内的地方各级人民政府及其有关部门，依据《保障法》应当履行公共文化服务保障的职责。 1.省级政府根据《国家基本公共文化服务指导标准》，制定、调整本省区域内的《基本公共文化服务实施标准》（第五条）。 2.地方各级人民政府（含省级政府）应当加强对公共文化服务的统筹协调，推动实现共建共享（第六条）。县级以上地方人民政府（含省级政府）文化、新闻出版广电主管部门根据其职责负责本行政区域内的公共文化服务工作；县级以上地方人民政府（含省级政府）其他有关部门在各自职责范围内负责相关公共文化服务工作（第七条）。 3.各级人民政府（含国务院、省级政府）应当根据未成年人、老年人、残疾人和流动人口等群体的特点与需求，提供相应的公共文化服务（第九条）。这一条本应在国家作为行动主体在促进公共文化服务均衡发展方面宣示的；《保障法》未宣示，而直接落实成为各级人民政府的保障职责。 4.县级以上地方人民政府（含省级政府）应当将本行政区域内的公共文化设施目录及有关信息予以公布（第十四条）。我们注意到，国务院有关部门和县级以上地方人民政府应当根据国务院和省级政府制定的《政府购买公共文化服务的指导性意见和目录》，结合实际情况，确定购买的具体项目和内容，及时向社会公布（第四十一条）。各级人民政府及有关部门应当及时公开公共文化服务信息，主动接受社会监督（第五十七条）。 5.县级以上地方人民政府（含省级政府）应当将公共文化设施建设纳入本级城乡规划，合理确定公共文化设施的种类、数量、规模以及布局，形成场馆服务、流动服务和数字服务相结合的公共文化设施网络；公共文化设施的选址，应当征求公众意见，有利于发挥其作用（第十五条）。 6.地方各级人民政府（含省级政府）可以采取新建、改建、扩建、合建、租赁、利用现有公共设施等多种方式，加强乡镇（街道）、村（社区）基层综合性文化服务中心建设，推动基层有关公共设施的统一管理、综合利用，并保障其正常运行（第十八条）。 7.各级人民政府（含国务院、省级政府）应当建立有公众参与的公共文化设施使用效能考核评价制度，公共文化设施管理单位应当根据评价结果改进工作，提高服务质量（第二十三条）。值得注意的有四点：（1）这里考核评价的公共文化设施使用效能，它们是一个一个的，而不是某一行政区域内的公共文化服务水平；（2）建立和施行考核评价制度的只能是各级人民政府（含国务院、省级政府），而不能是部门，即便操作者是政府部门，但有资格公布结果者只能是各级人民政府；（3）公共文化设施的使用效能如何，跟公共文化设施管理单位得到的资助相挂钩；（4）公众参与考核评价，说起来易，操作起来不好掌握。 8.各级人民政府（含国务院、省级政府）应当充分利用公共文化设施，促进优秀公共文化产品的提供和传播，支持开展全民阅读、全民普法、全民健身、全民科普和艺术普及、优秀传统文化传承活动（第二十七条）。这里列举了公共文化产品和服务六大方面的内容：全民阅读、全民普法、全民健身、全民科普、全民艺术普及、传统文化传承创新，但没有列举2015年1月12日中办、国办《关于加快构建现代公共文化服务体系的意见》（下称《意见》）所要求的宣传文化、党员教育。 9.设区的市级、县级地方人民政府应当根据国家《基本公共文化服务指导标准》和省《基本公共文化服务实施标准》，制定、公布本行政区域《公共文化服务目录》并组织实施（第二十八条）。我认为，首先，作为国家法律，称“设区的市级、县级地方人民政府”似乎不妥，应称“设区的市级、县级人民政府”。其次，本法已在第十四条规定县级以上地方人民政府（含省级政府）将“本行政区域内的公共文化设施目录及有关信息”予以公布；在第四十一条规定国务院有关部门和县级以上地方人民政府将“确定购买的具体项目和内容”及时向社会公布；在第五十七条规定各级人民政府及有关部门及时公开“公共文化服务信息”，主动接受社会监督。 10.地方各级人民政府（含省级政府）应当加强基层公共文化设施的数字化和网络建设，提高数字化和网络服务能力（第三十三条）。这是把国家在数字网络服务方面的职能“落地”到地方各级人民政府（不含国务院）；同时国家统筹规划公共数字文化建设，构建公共数字文化服务网络，建设公共文化信息资源库，以及“支持”开发数字文化产品，推动利用网络提供公共文化服务等保障职能，要“落地”到国务院及其部门。 11.地方各级人民政府（含省级政府）应当采取多种方式，因地制宜提供流动文化服务（第三十四条）。实际上，好些流动文化服务车等资源主要来自中央政府，而不是地方政府。地方各级人民政府（含省级政府）应当在人员流动量较大的公共场所、务工人员较为集中的区域以及留守妇女儿童较为集中的农村地区，配备必要的设施，提供便利可及的公共文化服务（第三十六条）。增加对农村地区提供多种多样、符合农村特点和需求、有针对性和时效性的公共文化产品和服务，似乎主要是由地方各级人民政府（含省级政府）在履行职责，虽然本法第三十五条所说的主体是“国家”。这一条主要着眼于地区、人群、城乡公共文化服务均衡发展。 12.地方各级人民政府（含省级政府）应当加强面向在校学生的公共文化服务（第三十八条）；地方各级人民政府应当支持军队基层文化建设，加强军民文化融合（第三十九条）。这都是对公共文化发展边界的拓展。 13.县级以上地方人民政府（含省级政府）有关部门应当对文化志愿活动给予必要的指导和支持，并建立管理评价、教育培训和激励保障机制（第四十三条）。这里要注意四点：（1）这是对国家“倡导和鼓励”公民、法人和其他组织参与文化志愿服务职责的落实；（2）落实者只能是县级以上地方人民政府（含省级政府）有关部门，而不是人民政府本身；（3）对国家这一职责要进一步落实到公共文化设施管理单位；（4）“县级以上地方人民政府有关部门”说法似乎别扭，应称“地方各级人民政府有关部门”，因为乡镇、街道人民政府已经没有“有关部门”了。 14.本法第四十五条称“国务院和地方各级人民政府”应当根据公共文化服务的事权和支出责任，将公共文化服务经费纳入本级预算，安排公共文化服务所需资金。不知这“国务院和地方各级人民政府”是否可改称为“各级人民政府”，如第九条、第二十三条、第二十七条、第五十六条、第五十七条那样称谓？ 15.本法第四十六条说国家“鼓励和支持”经济发达地区对革命老区、民族地区、边疆地区、贫困地区的公共文化服务提供援助。似乎不见落实的条款；国务院有关部门似乎有“三区”人才支持计划、“春雨工程—全国文化志愿者边疆行”等，但本法并未将其明确国务院有关部门的保障职责。（龙希成写于190120晚20:00；未完待续） |
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