|
摘 要：基于2015年对内蒙古自治区乌海市、四川省攀枝花市、贵州省六盘水市等地的调研结果，本研究认为，西部地区资源型城市通过承接东部地区产业转移推进转型发展时，需要更新理念、创新思路和改进政策，以实现绿色发展、循环发展、低碳发展。在理念更新、思路创新方面，地方地府应走出单纯非资源化的认识误区，克服零乱承接东部地区产业转移的盲目做法，以循环经济理念为统领，以构建循环产业体系为方向，谋划产业布局。在政策改进方面，加大对资源枯竭城市实施转型发展财政转移支付力度的同时，相关部门还要从促进循环产业体系形成和持续发展出发，对价格机制、支持政策、区域统筹协调机制等加以完善。 关键词：资源型城市 转型发展 承接产业转移 理念更新 政策改进 承接东部地区产业转移，是西部地区资源型城市实现转型发展的重要路径。基于2015年课题组对内蒙古自治区乌海市、四川省攀枝花市、贵州省六盘水市等地的调研结果，本研究认为，西部地区资源型城市在通过承接东部地区产业转移推进转型发展时，要以循环经济理念统领产业布局和政策改进，促进循环产业体系的构建和可持续发展。 一、创新转型发展思路和更新承接产业转移理念 西部地区资源型城市为承接东部地区产业转移，促进自身转型发展，在产业布局方面，要创新发展思路，以构建循环产业体系为方向。 （一）构建循环产业体系，实现靓丽转型 在全国经济发展从高速增长向中高速增长的速度换挡期，2014年乌海市、攀枝花市、六盘水市地区生产总值分别增长8.8%、9.3%、14.1%，比全国平均值7.4%分别高出1.4、1.9和6.7个百分点。其中一个重要原因是这些资源型城市利用当地资源优势发展循环经济。乌海市2011年被列入全国第三批资源枯竭城市。该市按照国务院《关于进一步促进内蒙古经济社会又好又快发展的若干意见》提出的“以乌海及周边地区为重点建设全国重要的焦化生产加工基地”的定位，以循环经济理念和构建循环产业体系的思路，承接产业转移和促进转型发展。在该市所调研的16家企业（海勃湾区7家、乌达区4家、海南区5家）中，凡在循环产业体系中利用当地资源的企业，都呈现出良好发展的态势，已投产的企业满负荷运转，分期建设的企业实现了边建设边投产，且在建项目都具有一定的规模。例如，东源科技公司BDO、PBS一体化项目，设计建成全国最大的BDO生产基地，建成投资预计375亿元，投产后年产值为433亿元。 （二）构建循环产业体系，增强承接产业转移的集聚力和转型发展的内在动力 在循环经济理念下，乌海市形成了由乌达工业园、海勃湾千里山工业园、海南西来峰工业园和低碳产业园区组成的“一区四园”的乌海经济开发区发展格局。2014年内蒙古自治区批复的《乌海经济开发区总体规（2012—2030）》显示，规划面积239平方公里，其中海勃湾工业园区48平方公里，乌达工业园区40平方公里，海南工业园区52平方公里，低碳产业园99平方公里。这是一种差异化的园中园的循环产业体系，乌达工业园区以氯碱化工为主导；海勃湾千里山工业园以发展新材料、新能源、新型建材，培育装备制造业、轻工业为主导；海南西来峰工业园以煤化工为主导。这种整体设计的“一区四园”被列入首批国家低碳工业园区试点。该市产业布局总的方向是，在淘汰落后产能的基础上，按照“食物链”设计产业链条，在延长产业链条上下工夫，在资源精深加工上做足文章，统筹推动煤、电、化及相关产业一体化发展，加快培育配套产业和下游产品，提高资源就地转化增值率和产业精深加工度。以乌达区为例，2014年精细化工产业占工业总产值的比重为20.5%，预计2017年将提高到50%，成为乌达区工业经济转型的主导支柱产业。 以循环经济为理念统领产业布局，立足发挥资源型城市的自身优势，不仅是当地企业，也是东部地区企业产业转移的吸引力所在。当问及企业负责人为什么愿意到乌海市进行投资，或将本在北京、上海、浙江、大连、陕西等地的产业转移过来时，他们的回答较一致，即除了享受西部大开发的税收、产业、土地方面的政策优惠和有相对完备的园区基础设施外，更主要的是有独特的吸引力，主要体现在以下三个方面。 一是在循环产业体系中，上游企业产品（也包括“废物”）是下游企业的原料，有利于实现产业链的无缝连接，企业可以获得较为齐全的原料。大连九信生物化工科技有限公司负责人告诉我们，选择在乌海市做佳瑞米精细化项目，企业生产所需要的约20种原料，当地就可以获得十七八种，其中有当地独特的资源，有上游企业的产品，副产品蒸汽、“废物”等，而且价格比在大连市低许多。 二是在循环产业体系中，园区内企业与企业之间可实现产业链的衔接和副产品蒸汽等的有效利用，将富集的资源优势甚至包括“废物”在内的产品链衔接的优势，转变为低成本优势。仅以电与蒸汽价格为例，乌达区自备电厂平均发电成本仅为0.22—0.24元/千瓦时（含过网费和备用容量费），远低于东部沿海发达地区的平均工业电价0.8—1元/千瓦时，也低于内蒙古自治区平均工业电价0.36—0.43元/千瓦时；化工企业所需蒸汽可利用当地发电副产品的蒸汽，成本仅为50元/吨，比南方地区蒸汽平均价格260元/吨低许多。凭借自备电和蒸汽的低价格优势，使得乌达区大量基础产品成本较低，0.2元/千瓦时的用电差价可使每吨电石成本低700元、烧碱成本低400元、工业硅成本低2600元；200元/吨的蒸汽差价可使每吨1,4-丁二醇成本低1800元。这种循环产业体系的低成本优势，可以给企业带来丰厚的回报，是当地企业实现发展壮大和东部地区将乌海市作为产业转移目的地的重要原因之一。依托资源优势，企业在乌海市落户的投入产出比优势明显—投入产出比大、每年产出强度大，据设计测算，东源科技公司BDO、PBS一体化项目为1︰1.15和420万元/亩，腾龙化工草甘膦项目为1︰2.6和833万元/亩，海欣环保PVA系列项目为1︰0.86和286万元/亩，永宁药业头孢系列项目为1︰5和714万元/亩，佳瑞米精细化项目为1︰4和740万元/亩，恒业成有机硅项目为1︰1.15和514万元/亩，源宏医药原药项目为1︰3和1250万元/亩，美方能源LNG项目为1︰1.65和330万元/亩，其中不少是填补内蒙古自治区空白产业项目。 三是在循环产业体系中，对生产中所产生的废气、废渣、废水进行综合循环利用，可以减轻企业在控制环境污染上的压力，也是形成产业集聚的重要原因之一。被视为最严格的新《中华人民共和国环境保护法》自2015年1月1日开始实施后，增大了企业的环保压力。如果企业排放不达标，将随时面临停产的风险。由于当地发展循环经济，停产的风险降到了较低的水平。北京市成城交大建材有限公司在南海区的项目，处于循环产业体系中的末端，以上游企业产生的多种“垃圾”为原料（企业负责人自嘲该企业是“垃圾”处理站）生产混凝土减水剂等产品，既实现很好的经济效益，又减少园区污染物的排放，担当起一定的社会责任。 正是由于以循环经济理念统领产业布局有诸多优势：凸显资源齐全优势、煤电化一体化低成本优势、行业竞争力和抗风险能力较强等，当地经济发展内生的动力得以增强，龙头企业集聚力增强，产业集聚效应明显，进而形成了上下产业链的衔接和融合发展的良好态势。乌海市引进建设了工艺技术和节能环保水平先进，总投资超过500亿元的焦化、氯碱化工大企业及大项目，主要工业产品由最初的几个发展到五个系列50多种，煤、焦炭、电、电石等初级产品正在向煤焦油、炭黑、合成氨、液化天然气、粗苯、酚类、萘类、洗油加工类、各种沥青、甲醇和PVC、烧碱、医药中间体、新型建材等多元深加工产品延伸发展。承接这些产业后，在全国一些企业停产或减产的情况下，乌海市的骨干龙头企业还能实现满负荷生产。 （三）构建循环产业体系与促进产城融合、改善人文生态并进 西部资源型城市大多是国家为实现赶超发展，在计划经济体制下，以全国一盘棋和集中力量办大事的建设思路进行布局，通过嵌入式开发而发展起来的。国家为实现赶超发展，在组织资源开发时，一般采取“先生产，后生活”的政策，在实施过程中以生产原料为主，伴生极其严重的环境污染，城市功能也较单一，几乎是以服务单一产业发展为主要功能。乌海市、攀枝花市、六盘水市等，无一例外都是按照国家统一的开发建设模式发展的，乌海市和六盘水市主要是为采煤业服务而发展起来的，攀枝花市是为钢铁基地建设而发展起来的。 以发展循环经济和建设生态文明为统领，促进产城融合、改善人文生态环境和社会民生，是针对以资源开发为主要目的建设模式的一种补偿式调整，更是西部地区资源型城市适应新常态、引领新常态而实现转型发展的必然选择。谁主动选择，谁就可以在转型发展中增添魅力、活力，焕发生机。乌海市藉以防凌汛为初始目的而兴建黄河海勃湾水利枢纽为契机，统筹规划，在打造“沙地绿洲、水上新城”上做文章，改善生态和人文环境。为此，除控制工业排放、发展循环经济和发挥黄河海勃湾水利枢纽改善小气候外，乌海市还着力推进转型发展。一是坚持以水为魂，以“环乌海湖”为核心和支撑，加快推进城市转型，以实现从“乌”（煤矿业）到“海”（水上新城）的历史性转变。黄河海勃湾水利枢纽成功蓄水，面积118平方公里水面正在形成。甘德尔河治理一期、二期工程实现联合调度运行，高山草甸灌溉工程、桌子山矿区复绿引水南线工程全部完工，40余座新建景观湖实现蓄水。以此为基础，乌海市稳步推进全国水生态文明试点城市建设，优化城市空间布局，引导人口向生态环境良好的“乌海湖”周边集中，实现乌海人“水贯城中、城在水中、依水而居”的设想。二是加快生态文明建设。4年间乌海市累计用于生态建设的资金超过60亿元，实施了40多项生态重点工程，投入近1亿元实施了约1040万平方米的地质环境治理项目，相继建成八大主题公园，新增园林绿地面积490万平方米，全市森林覆盖率达到17.5%，建成区绿化覆盖率达到40.8%，人均公共绿地面积达到18.4平方米。该市已经成为全国绿化模范城市，正在创建国家园林城市。三是加快文化建设。在开展图书馆、文化馆（群艺馆）社区综合文化站、文化活动室和文化活动广场等公共服务建设的同时，该市以地方文化特色资源推动人文氛围的营建，如依托当地浓郁的书画文化氛围举办书画艺术节、建设全国书法城，促进了市民文化素养的提升，为和谐社会的构建奠定了人文环境基础。通过促进产城融合、人文生态建设，该市已成为黄河明珠、乌金之海、书法之城、沙漠绿洲、葡萄之乡、赏石之城，城市更具魅力。四是大力推进民生建设和创新社会治理。自2004年开始实行以统一城乡户籍制度为突破口的城乡一体化改革以来，该市近期以“十个全覆盖”为抓手推进城乡公共服务均等化，在全市推进以煤矿区为主的棚户区改造，并以智慧城市建设为突破口启动了“数字乌海”建设—乌海市也因此成为全国首批信息惠民试点城市。以上措施改善了民生，为和谐平安城市的发展奠定了基础。正是这些人文生态建设和社会民生条件的改善，既为转型发展奠定了坚实的基础，也使转型发展具有了较强的内生动力。其成效突出体现在：除了快速承接东部地区产业转移外，这些措施还促进了人口向中心城市的集聚，促进了产城融合，促进了产业间的融合发展。如旅游与文化、工业、农业等领域融合发展，依托特色资源、人文历史和区位交通等优势，乌海市正在设想打造“中国户外城市”，以融合丰富的沙漠、河流、草原、高山、湿地等景观。2014年乌海市旅游总收入24.8亿元，同比增长22%，发挥了旅游业在经济转型和城市转型中的综合带动作用。由此，乌海市实现了第三产业的快速发展，第三产业在三大产业中的比重由2011年的26%上升为2014年的35.3%，年均提高3.1个百分点。 与乌海市一样，在三线建设中发展起来的攀枝花市和六盘水市，也大力改善环境、推进生态立市。在此基础上，攀枝花市和六盘水市还以独特的三线精神凝聚人心，利用三线工业文化资源发展三线旅游，发展循环经济，取得了很好的效果。例如，与当地的气候资源结合起来，攀枝花市开发的阳光之旅、六盘水市开发的体验凉都文化之旅都获得了良好的口碑。 生态人文建设和产业结构改善的共同作用，为资源型城市的转型发展创造了良好的环境，形成了品牌效应，使转型发展步入快轨。 综上所述，西部地区资源型城市，在承接东部地区产业转移、促进转型发展时，要走出以下两个认识误区。 第一，资源型城市的转型发展，在结构调整上要走出单纯非资源化的认识误区，如以煤兴城的城市提出要非煤化。在资源如煤炭供应紧缺而价格较高时，资源型城市依靠单纯“卖”资源，就可以获得丰厚的收益，往往缺乏发展接续产业和综合开发利用资源的积极性，也就会埋下不可持续发展的种子，结构性问题日益积累。因而，资源型城市在转型发展中，调整产业结构成为必然选择，但也应当因地制宜，就多数而言，主要是改变过度依赖资源、单一提供原料、资源浪费、不注重发展接续产业、城市功能与配套设施不完善、环境污染严重等发展不可持续的问题。如果陷入单纯非资源化的认识误区，为调结构而调结构，将失去发展的优势，得不偿失。 第二，在承接产业转移时，不应凌乱引入东部地区产业，也不应把无关企业堆积在产业园区搞所谓的企业集群，而应基于当地的资源优势，推进产业链的延伸和连接，形成资源（包括生产中所产生的废气、废渣、废水）的综合循环利用，实现多次开发，走绿色发展、循环发展、低碳发展之路。如果这样，既可以大幅度提高附加值，又可以将资源优势转换成低成本优势，以此集聚产业链上的各类优质龙头企业，进而形成优势产业。为此，政府在引导承接东部地区产业转移促进转型发展时，应当从产业链的延伸和发展循环经济上进行统筹规划和引导支持，促进循环产业体系的形成和发展。 二、促进循环产业体系形成和持续发展的政策改进 （一）构建有利于循环产业体系形成和持续发展的价格机制 形成产业链延伸连接的循环产业体系，促进绿色发展、循环发展、低碳发展，需要从以下两个方面对价格政策加以改进。 第一，完善自备电价格政策，切实把资源优势转换成低成本的发展优势，更好地促进资源的就地开发利用。国家已启动煤炭绿色利用的政策，着力提高电煤比例。依托煤炭资源发展起来的城市，实施煤电化一体化中遇到一个重要的问题，即在同一区域内，甚至是在同一工业园区内，在用电上对有自备电厂企业与无自备电厂企业实行不同的价格，后者远高于前者。如此，有碍循环产业体系的构建和可持续发展。乌达工业园区的内蒙古君正能源化工股份有限公司，在全行业不景气的情况下，2014年还能盈利，其中一个最重要的因素，是由于自备电价格较低。海南工业园区的技术装备位列全国先进水平的焦化企业—神华乌海能源西来峰燃化工公司，与西来峰发电厂不仅属于同一上级公司，而且在产业链进行衔接。即便这种属于同一上级公司、地处同一产业园区而厂房相邻、产业链接的两家用电企业，仍然不能享受自备电价格政策，当地电价低的优势在该企业得不到体现，先进技术装备的优势不能发挥，在石油价格处于低位、新能源发展受影响而导致对焦煤需求不足的情况下，不得不削减生产。鉴此，从有利于构建循环产业体系和将资源优势变为区域发展优势出发，需要改进自备电价格政策，即在自备电厂范围的界定上，将每个企业的自备电厂， 改为以产业园区的产业链来界定，避免每个企业小而全地兴办自备电厂，更好发挥园区集中统一兴办自备电厂的规模效应、充分利用园区资源、实现园区产业的进一步分工合作，进而提升资源型城市转型发展能力和内在动力。 第二，构建缓和替代产品价格波动对循环产业体系和新能源产业发展冲击的机制。资源型城市在构建循环产业体系过程中，会遇到替代产品价格波动带来的障碍。现阶段，石油价格在低水平徘徊，影响着新能源及相关产业的发展，如乌海市、六盘水市受煤气化产业的发展影响，有可能使当地循环产业链断裂。这种波动可能是中长期的，也可能是短期的，但它使企业对于发展循环经济和新能源产业缺乏明确预期而信心不足，不利于可持续发展的实现。为此，在价格政策上需要加以改进，建立起新能源价格补贴、税收优惠与所替代产品价格波动的联动机制，以减轻所替代产品价格波动对循环经济和新能源产业发展的负面影响。 （二）加大、改进对承接产业转移和转型发展的支持 国家对资源型城市转型发展，在基础设施、产城融合、人文生态方面予以大力支持，是属于补偿性政策调整，也是促进公平发展的具体体现。在加大对资源枯竭城市实施转型发展财政转移支付力度的同时，还要对支持政策加以完善。 第一，围绕循环产业体系的构建，完善科技创新支撑体系，统筹构建工业园区统分结合的中试和技术检测平台。乌海市大力促进以企业为主体、市场为导向、产业化为目的的科技创新体系的形成，逐步将发展方式导入创新驱动、内生增长轨道。该市对新建新型科技研发机构按照自治区政府、盟市政府、企业1:1:2比例共同出资，促进新型科技研发机构创新发展，已有自治区级企业研发中心14家、研究院6家（分别是内蒙古君正氯碱化工技术研究院、内蒙古煤焦化工新材料研究院有限公司、内蒙古东源高分子材料科学研究院、内蒙古恒业成有机硅研究院、内蒙古汉森葡萄产业研究院、内蒙古联丰稀土化工研究院）。在政策的完善上，需要进一步围绕转型发展，以促进循环经济的发展为重点，一方面大力支持重点产业领域关键技术研发；另一方面，在产业园区统筹建设统分结合的中试和技术检测平台，以满足企业特别是东部地区产业转移企业的需求。 第二，构建差异化的园区基础设施网络，为生产生活服务。根据乌达区的经验，需要立足于差异化的产业发展定位，建设适合于产业发展的差异化基础设施，形成覆盖全、强度大、专业化深、可靠性高、服务水平提高的基础设施网络。其中，有些内容是容易被忽视的，如在生产方面，可组织统筹蒸汽利用，协调做好水、电供应；在治污方面，着力构建工业“三废”处理系统；在生活设施上，统筹兴建园区宿舍、食堂、商业等服务设施。统筹服务体系建设，既可以节约土地、资金等，又可以获得规模效应。这些服务系统的构建，政府首先要在产业园区建设规划上加以通盘考虑，同时通过政策引导，促进企业间合作完成，如“三废”处理系统主要由政府投资，统筹供汽、食堂、宿舍、商业等可由政府统一规划、企业合作投资。 第三，加大对矿山地质环境治理的支持力度。环境治理是资源型城市发展到一定阶段普遍遇到的问题。例如，乌海市矿山开采中形成的露天煤矿和灭火工程的大量出现，带来了较为严重的生态环境破坏问题。据统计，乌海市有矿山企业122户，其中煤矿矿山企业51户。在矿产开发过程中，由于剥除矿体表层土壤，造成约86平方千米地表土遭到破坏（包括采坑、渣堆、塌陷、排弃场），附近的土壤被污染；露天开采过程中产生的大量废石、废渣、煤矸石渣，除占用大量土地外，当硫含量达到1%时，在一定温度、压力和通风条件下，还会诱发煤矸石山发生煤矸自燃。此外，矿山开采中废气、粉尘、废渣排放，造成大气污染，诱发酸雨，使得土壤的酸性增强，生态系统失衡，造成矿山地质环境恶化。近年来，乌海市高度重视矿山地质环境问题，坚持“在保护中开发，在开发中保护”的原则，把矿山地质环境的保护与治理作为实现矿业经济可持续发展的保障性工程和改善生态环境的民生工程。自2005年来乌海市不断加大投入力度，编制了《全市矿山地质环境保护与治理规划》，基本查清了全市矿山地质环境现状，确定了全市矿山地质环境治理的重点区域；按照国土资源部的有关要求，出台了《乌海市矿山地质环境治理监管实施意见》，为治理工作打下了基础；2012年乌海市上报地质环境治理和保护项目8个，其中海南区32公里灰岩矿区地质环境恢复治理项目、乌达区三道坎砂坑地质环境恢复治理项目已在自治区立项，乌达区巴音赛沟煤矿和红旗煤矿矿山地质环境治理项目已基本完成。据国土部门测算，若彻底改变乌海市矿区地质环境面貌、恢复矿区生态环境，单靠乌海市财力难以支撑，需要自治区乃至国家进一步加大支持力度。 （三）构建区域统筹协调发展机制 西部地区的资源型城市，都试图通过承接东部地区产业转移实现转型发展，也面临行政区域内和行政区域间如何协调产业布局的问题。例如，在内蒙古自治区西部“小三角”经济区，包括乌海市与相邻的鄂尔多斯市鄂托克旗（内设蒙西和棋盘井工业园区）、阿拉善盟阿左旗（内设乌斯太工业园区），都基于丰富的煤炭和石灰石资源，形成了以煤炭、电力、化工、建材、钢铁冶金为主的特色产业体系。但是，由于“小三角”经济区在行政管理上涉及3个盟市级政府、5个区县级政府和6个具有部分行政职能的工业园区，在利益驱动下，各行政主体各自为政，在区域内存在工业园区布局重复、产业同质、要素配置低效、资源利用难充分、环境污染控制难度较大等问题。攀枝花市、六盘水市与周边地区也遇到类似问题。为此，应当从发展规划、产业分工协同、共同市场构建、基础设施建设、环境保护联防联控、城市功能定位、社会保障覆盖等方面进行统筹规划和协调推进，并发挥好区域中心城市的功能和经济增长极的辐射带动作用。 注：1、本文注释请参考武力主编《产业与科技史研究.第一辑》（北京：科学出版社，2017.3）《以循环经济理念统领资源型城市转型发展与承接产业转移》一文 |
|
|
