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作者： 攻 克
［摘要］改革开放20多年时间里，对于国有资产管理体制的改革，人们始终将注意力集中在企业国有资产的管理上，认为企业国有资产的管理应该是我国国有资产管理的重点。但是随着市场经济体制的确立和公共财政的建立，我国国有资产管理的重点开始向行政事业单位国有资产管理转移。对此，许多学者进行了深入研究和探讨。 中国论文网 https://www./1/view-324895.htm ［关键词］行政事业单位国有资产；国有资产流失；政府职能；体制改革
［中图分类号］Ｆ123．7
［文献标识码］Ａ
［文章编号］1672－2426（2006）11－0027－02
一、行政事业单位国有资产的含义及分类
关于行政事业单位国有资产的含义，学者们的观点基本一致，只是表述上有所不同。行政事业单位国有资产，是指行政事业单位占有、使用的，在法律上确认为国家所有，能以货币计量的各种经济资源的总和，包括国家拨给事业单位的资产，行政事业单位按照国家政策规定、运用国有资产组织收入形成的资产，以及接受馈赠和其他经法律确认为国家所有的资产。具体地说，行政事业单位国有资产是单位占用的全部资产中所有权属于国家所有的那部分资产。
行政事业单位占用资产的多样性，决定了资产分类方式的多样性。按行政隶属层次划分，我国行政事业单位国有资产分为中央行政事业单位国有资产和地方行政事业单位国有资产，其中地方行政事业单位国有资产，又可进一步细分为省（自治区、直辖市）级行政事业单位国有资产、市（地）级行政事业单位国有资产、县级行政事业单位国有资产以及乡（镇）级行政事业单位国有资产；［1］按形态分类，可分为有形资产和无形资产；按流动性分类，可分为动产和不动产；按存在形式分类，可分为流动资产、固定资产、无形资产、对外投资、其他资产等；按用途分类，可分为非经营性资产和经营性资产。通过对行政事业单位的国有资产分类，可以对不同类别的国有资产依其具有的基本特征实施有效的管理。［2］
二、行政事业单位国有资产管理存在的问题
1998年政府机构改革，将行政事业单位国有资产从财政管理体系中分离出来，管理行政事业单位国有资产的部门与财政部门分开，改变了“一手管钱、一手管物”的状况，这对管好、用好资产，提高使用效率，加强监督，杜绝浪费起到了积极作用。但是，从目前行政事业单位国有资产管理的实际情况看，仍存在诸多问题，已经不适应建立市场经济体制的要求。
1．管理体制不顺，职责不清。行政事业单位国有资产出资人代表的职责，由多个部门分别行使，出资人统一代表不明确，管人、管事、管资产相脱节。［3］
2．制度建设滞后，管理不规范。现行的《行政事业单位国有资产管理办法》是行政事业单位管理国有资产的主要依据，但此管理办法是针对存量资产的管理，而对资产质量、数量、结构的变化缺少有效规范，也不适应改革和市场经济的要求。
3．资产产权关系不清，国有资产流失严重。改革开放以后，有些行政事业单位开始从事经营性活动，也就是所谓的非经营性资产转为经营性资产，其资产的使用性质发生了质的变化。但在实际工作中，大多数单位的非经营性资产没有按照国家的有关规定，办理资产转移审批手续，也没有进行资产评估，无人向经营者追索投资收益和所有者权益。在资产处置中，许多单位不经国有资产管理部门批准随意处置，或私自作价处理，将非法所得转入单位“小金库”，甚至装入个人腰包，形成国有资产名义上是国家所有，实际上是部门的小金库，造成国有资产的大量流失。［4］
4．资产配置不合理，使用效率低下。长期以来，行政事业单位国有资产依靠行政手段配置，使用无偿，管理粗放，在一定程度上存在着类似国有经济结构“大而全、小而全”的弊病。由于缺乏合理统一的配置标准，或标准没有被严格执行，导致中央各部门之间、中央与地方的部门之间、各单位之间资产配置不公平，资产使用效率低下。
三、行政事业单位国有资产管理存在问题的原因
1．立法滞后，制度缺失。目前行政事业单位国有资产管理的依据仍然是国有资产管理局1995年制定的《行政事业单位国有资产管理办法》、《行政事业单位国有资产产权登记实施办法》等规章制度。这些旧的规章制度已经不适应新形势的需要。我国市场经济体制进一步完善、政府职能逐步转变、财政体制改革等，这些都对行政事业性国有资产管理提出了新的要求。而现有的制度已经远远不能满足现在的行政事业性国有资产的审批控制、监督机制、处置程序等管理的需求。［5］
2．对行政事业单位国有资产认识有偏差。在我国国有经济体系中，以国有企业为主体的经营性国有资产受重视，而长期以来从中央到地方行政事业单位国有资产却没有得到应有的重视，致使行政事业单位国有资产改革既滞后于经济体制改革，又滞后于国有企业改革。长期以来“重钱轻物”的管理观念，导致了行政事业单位国有资产管理相对落后。
3．缺乏绩效评价体系。在我国经济体制不断完善的进程中，人们始终将注意力集中在经营性国有资产上，国内目前还没有一套完整、系统的行政事业单位国有资产绩效评价体系。行政事业单位国有资产不以营利为目的，其产出收益难以量化，并且由于处于非竞争性领域，经费主要是国家财政拨款，缺乏绩效评价的主动性和迫切性，从而使行政事业单位国有资产管理体制的建立缺乏事实基础。
4．管理机制不健全。行政事业单位国有资产管理缺乏从资产形成、使用到处置的有效管理机制。在资产形成与配置方面，存在一定程度的财政预算约束软化现象，缺乏公正合理的有约束力的财产配备标准，各单位资金来源渠道多样性，缺乏必要的透明度和协调性；在资产使用方面，行政管理手段仍然是主导，与市场调节机制之间尚未形成有机结合，资产使用的职责机制、监督机制和效绩评价机制缺乏；［6］在资产处置方面，缺乏行政事业单位国有资产处置程序及途径，随意性大。
5．非转经资产的管理相对松弛。行政事业单位非经营性资产向经营性资产转化，其资产的使用性质发生了质的变化，因此应明确其产权关系，理顺国家作为资产所有者与行政事业单位作为占有、使用者以及资产经营者之间的责、权、利关系，使国家所有者权益不仅在法律上，而且在经济上得到体现，确保国家所有权管理的到位。但在实际工作中，部分单位的非转经资产没有按照国家有关规定，办理资产转移和审批手续，投资方与接受投资方的权利和义务没有明确规定，以投代管，只投不管，无人对资产安全真正负责，造成产权虚置，管理缺位。有的非转经资产与转作经营性资产混为一谈，没有合理界定，出现资产所有权发生争议等现象。［7］
四、我国行政事业单位国有资产管理体制改革的构想
改革开放后，特别是上个世纪90年代中期以来，关于如何建立一套行之有效的行政事业单位国有资产（非经营性国有资产）管理模式，学术界研究成果较多，其中比较有代表性的有两种：
一种是公共财政体制下的监管模式，这种管理目标是行政事业单位国有资产（非经营性国有资产）配置合理、使用充分、讲求效益最大化。但它要通过“税收――非经营性国有资产无偿使用――公共产品与私人产品配置关系的改善――国民经济的增长――更多的税收――更多的无偿使用的非经营性国有资产”这样一个大循环来实现。
另一种是国资委体制下的监管模式。该模式的核心是组建一个由国资委授权的国有资产经营机构，构造新的国有资产运营主体，将原来分散的非经营性资产集中起来，交由国资经营机构实行集中管理、统一配置，并通过资产运营，变成资本，进行资本运作，不断提高我国非经营性国有资产的经济效益和社会效益。通过国资机构对非经营性国有资产进行监管，是我国行政事业单位国有资产管理制度的重大变革，也是对传统国有资产管理理论的挑战和突破，具有划时代的意义。它不仅使政府职能的转变落到了实处，实现了政企分开、政资分开和政事分开，改善了行政事业单位国有资产的分配方式和配置效率，而且从根本上铲除了滋生腐败的土壤，避免了国有资产的浪费和流失，最大限度地保证了国有资产的保值以及使用效益最大化。［8］
当然，上述两种模式都各有优点和缺点，还需要继续探讨和完善。与此同时，一些地区在实践中已进行探讨与操作，主要模式有：
1．上海模式。上海市早在1997年就进行了探索，实行了地方行政事业单位非经营性国有资产委托授权管理的体制。
2．南宁模式。南宁市在2002年4月成立了威宁资产经营有限责任公司，同时市政府宣布由威宁公司分期分批统一接收、管理和运营授权范围内的南宁市行政事业单位国有资产及相关经济实体，任何部门和单位不得再从事或参与任何形式的经营活动。核心内容是改革国有资产产权，集中统一管理行政事业性国有资产，由原来的管理转为价值管理；把行政事业性资产企业化，非经营性资产资本化，办公资源市场化、流动化。
3．南海模式。广东省南海市从2002年6月起，把过去由各单位分散管理改革为由政府委托财政部门统一管理运作的方式。［9］
4．福建模式。福建省从强化制度建设入手，建立了国有资产统一政策、分级管理体制的模式，其基本经验是“统一政策、分级管理、加强监管、规范收益”。
当然，在行政事业单位国有资产管理体制改革过程中必须解决存续资产与改制资产的关系问题、产权明晰与国有资产流失的关系问题、资产评估值与市场值之间的关系问题、在岗人员与下岗人员的关系问题等，这样改革才能顺利进行。
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