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30多年前，香港在城市发展过程中同样遇到小贩乱摆卖、违法建筑、污染、环境卫生等令人头痛的城市管理难题，但香港政府通过法律、行政、宣传等手段，尤其是通过严厉、公正的城市管理行政执法，有效治理了城市快速发展所产生的一系列问题，总结香港城市管理行政执法的经验，对我们开展城市管理行政执法工作将有不少启示。 基本经验 （一）拥有一整套完善的城市管理法律法规体系 香港法制建设经历了一个不断修改完善的较长过程，城市管理方面的法规和标准已比较配套，比较具体。香港在城市管理方面，拥有一整套完备的法律法规，这些法律法规是各权力执法部门执法的依据，具体的有以下几个方面的内容： 针对市政管理的法规和标准有《道路工程的照明，标志及防护工作准则》《公共照明条例》《公共照明设计标准》《公共照明服务水平协议》《土地排水条例》《污水处理服务条例》《公共卫生及市政条例》《营运基金条例》《道路交通条例》等。 针对市容和环卫管理的法规和标准有《空气污染管制条例》《噪音管制条例》《废物处置条例》《水污染管制条例》《保护臭氧层条例》《海上倾倒物料条例》《环境影响评估条例》等。 针对园林绿化管理设计的法规和标准有《郊野公园条例》《海岸公园条例》《海岸公园及海岸保护区规划》等。 针对城市土地管理涉及的法规和标准有《香港规划标准与准则》《全港发展策略》《次区域发展策略》《铁路条例》《道路（工程，使用及补偿）条例》《前滨及海床（填海工程）条例》《土地征用（占有业权）条例》《地下铁路（回收土地及有关规定）条例》《城市规划条例》等。 针对公众事务管理的法规和标准有《香港条例》《城市建筑条例》《海岸公园条例》《道路交通规则》《公共卫生及市政条例》等。 香港的法规条文覆盖面宽，内容详细，责任主体比较明晰，执法程序严格规范，切合实际，操作性强。 （二）城市管理行政执法各部门有明确分工和职责 负责城市管理的各个部门，甚至每名公务人员都有着清晰的分工安排。以食物环境卫生署为例，该署共有一名食物安全专员和两名副署长分别负责食物安全、环卫执法和行政发展三个方面的工作。 食物安全专员分管“食物监察及管制科” “风险评估及传达科”“食物安全中心”； 环卫副署长分客三个行动科和“环卫行政科”； 行政发展副署长分管内部职位管理，财务审计，新闻及教育等科室。每个科室以及科室下设的小组都有明确的分工。 其具体职责、负责人以及其联系方式都在食物环境署官方网站上公布，供市民了解监督。这样的安排，出现问题后便于问责，更是对政府部门日常工作的鞭策和监督。 （三）城市管理行政执法各部门紧密配合 香港城市管理行政执法的严格还表现在执法各部门的紧密配合。例如，食物环境卫生署对随地吐痰、乱抛垃圾、非法张贴广告或海报、犬只粪便污染街道四方面有处罚权，还对其他违反环境卫生管理的事项如空调滴水、店铺 6 米内有积存垃圾、遮阳篷积聚垃圾、饮食店占用公共地方等进行管理。 食环署一旦发现相关违法行为，立即向违例人士发出传票，由法院审理和做出裁决，一经裁定，最高罚款达 5000 元-2.5 万元不等，最低为1500 元。 从 2002 年 5 月实施此项新制度以来，已发出 3 万多张“定额罚款通知书”（即罚款 1500 元）而且相关裁决 95%以上都能得到执行。 当食环署行政执法人员发出传票后，违例当事人出现争执或异议，警察接到通知后 15 分钟内就要到达，对违例人员进行拘捕。 香港有如此高的执行率，主要是由于食环署与警署、法院形成了有机的效率极高的行政执法体系。 （四）城市管理执法处罚力度大，处罚程序科学 香港法律以非常严厉的惩罚来警示市民提高遵守法律的自觉性。以香港的《地下铁路条例》为例，上面罗列着各种被检控的行为。其中，在地铁吸烟将被罚款5000元，唱歌跳舞或者演乐器将被罚款2000元。 又如《建筑物条例》规定，“未经批准而进行建筑工程属于严重罪行，最高刑罚为监禁两年和罚款港币40万元。如持续违法，会被加判每日罚款港币20000元。 据介绍，香港对随地吐痰、乱抛垃圾、非法张贴、犬只粪便污染街道四项可以判拘役高至 6个月； 在店铺 6 米范围内积存垃圾的，由执法人员书面通知业主 1 小时内清理完毕，否则会被检控，初犯最高罚款为 5000 元，再犯最高罚款达 1 万元； 楼房发现有虫鼠为患，限期进行消灭，否则会被检控，最高可被罚款 5000 元，滞交每日加罚 500 元； 空调系统滴水，一经裁定，最高可被罚款 1万元，滞交每日加罚 200 元，并向法庭申请强制执行命令，加重处罚； 食肆违例占用公共地方，一经裁定，最高可被罚款 1 万元及监禁 3 个月，滞交每日加罚 300 元。 这些力度都非常大，业主不敢随意违反行政法规。 在明确处罚责任的同时，香港政府也十分重视处罚的程序。警察（包括卫生警察）发现市民违法违例后，即把违例者的姓名、住址及身份证号码以及明间、地点详细记录下来，便于法庭向违例者发出传票。 严格按照法律程序审理，视其违例轻重和社会影响，判决罚款或坐牢。执法人员的行为受其上级主管和廉政公署的双重监督，如发现执法人员枉法徇私，则要对执法人员进行调查和指控。 执法者本身不对违例者直接罚款而是发出传票，违例者到指定地点去交款或申辩。这种对于处罚权力的分离配置提高了执法效率，减少贿赂执法者的情况，增强执法力度，保证清正廉洁。 启示 （一）完善城市管理法律法规，严格、公正执法 近几年，我们在城市建设和管理中，法制建设有了较大发展，但与建设现代化城市的要求尚有不少差距，城市管理中无法可依 、执法不严的现象仍然存在。因此要进一步加快城市管理法制化步伐，健全完善城市管理法规体系。认真贯彻实施国家、地方在城市建设和管理中的法律、法规，同时，充分利用自行制定地方性法规的条件，在城市管理中制定更科学 、更严格 、全配套的地方性法规 ，在城市管理工作中做到处处有法可依，事事有法可依。 （二）城市管理执法各部门联合行动，密切配合 由警察、行政执法、法院等部门有机组成的统一、健全、有力的行政执法体系极大的增强了政府管理城市的力度，提高了行政执法效率。 我们的行政执法体系少有公检法部门的介入，缺乏强有力的执行行动，要增强城市管理的行政执法效果，建一个包括公检法部门在内的科学的行政执法体系，明确各部门职责和分工，不推诿，不扯皮。 （三）实现审批和监管的统一，加大执法力度 香港食物环境卫生署对小商贩采用审批管理和日常监管相结合的办法进行规范管理，有着不错的执法效果。我们城市管理执法部门管的是无牌无照的乱摆卖，但有牌有照的门店则管不了， “门前三包”难落实。 香港的公众街市及熟食市场的档位，以及持牌流动小贩等，均由食环署统一审批发牌、统一管理，卫生管理不好的可以进行收牌处理，实现了审批与监管统一，监管力度很大。 而我们内陆是工商部门审批发放牌照，城市管理部门进行日常市容环境卫生管理，造成批、管脱节的现象，城市管理不能进行收牌处理，管理和监管的力度就非常小。因此，香港的管理体系很值得我们借鉴。 （四）坚持以人为本，提高城市管理行政执法水平 香港以人为本、程序科学的行政执法行动为城市社会和谐稳定做出了积极贡献。反思我们的一些执法行动，香港的经验有许多值得学习的。 如香港对小贩实行牌照制度，固定摊位小贩牌照分别有熟食/小食、其它类别、工匠、报纸、擦鞋、靠墙档位、理发等，流动小贩分别有流动车、冰冻甜点、衣服或其它货物，但不可售卖熟食。既为小贩提供经营的条件，也满足市民的相关需求。 即使是执法，也十分讲究程序，我们可借鉴其做法，对小贩进行分类管理，严格按照执法程序开展行动，做好城市管理行政执法公开、公平、公正。 本文刊于2012年《特区城市管理》 伊川是我家，城管靠大家； 你我齐努力，管好咱的家！ |
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