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作者：嘉兴市纪委监委 汪忠军，审稿顾问：痕 迹。 纪检监察机关的指定管辖，是指纪检监察机关管辖的事项因管辖不能或发生管辖争议时，被指定给其他纪检监察机关或被上级纪检监察机关审查调查，包括狭义的指定管辖（含管辖权确定）和提级管辖。《中国共产党纪律检查机关监督执纪工作规则》（以下简称《规则》）第九条[1]在《中国共产党纪律检查机关监督执纪工作规则（试行）》（以下简称《规则（试行）》）第八条[2]的基础上进行了修改、充实与完善，表述更加清晰、体系更加完整。《中华人民共和国监察法》（以下简称《监察法》）第十六条[3]、第十七条[4]也对指定管辖事宜进行了规定。《规则》与《监察法》关于指定管辖的规定基本一致，解决了之前纪律检查指定管辖和监察调查指定管辖不统一的情况，把执纪和执法贯通起来，体现了纪委监委合署办公的集约、高效优势，实现了党内监督和国家监察的有机统一。正确理解并准确适用条文规定，是纪检监察机关办理指定管辖案件的前提与关键。针对这一课题，现结合嘉兴并参考其他地市先行先试的探索，谈点粗浅的认识与看法。 一、指定管辖的对比分析 １．指定管辖的纵横对比 （１）纵向对比。《中国共产党纪律检查机关案件检查工作条例》第二十条只规定“属于下级纪检机关立案范围的重大违纪问题，必要时上级纪检机关可直接决定立案”，只有提级管辖的情形，未涉及案件指定管辖的相关规定。《规则（试行）》第八条第一次明确了指定管辖的内容，主要有两种情形，即“一指定管辖、一提级管辖”（在不影响语义时，下文简称中“管辖”两字作省略处理），“一指定”是指定某下级纪检机关对其他下级纪检机关管辖的违纪问题进行执纪审查，“一提级”是在必要时，上级纪检机关可直接进行执纪审查；审查事项为党组织和党员干部违纪问题。 《规则》第九条对指定管辖进行了修订与完善，情形增加为“三指定、两提级”。“三指定”：一是上级纪检监察机关将下级纪检监察机关管辖的事项指定其他下级纪检监察机关管辖；二是上级纪检监察机关将其直接管辖的事项指定下级纪检监察机关管辖；三是下级纪检监察机关对管辖发生争议的，由其共同的上级纪检监察机关确定，上级纪检监察机关可以确定争议的其中一方管辖或者另行指定其他纪检监察机关管辖；“两提级”：一是必要时上级纪检监察机关可以对下级纪检监察机关管辖的事项直接进行审查调查，二是下级纪检监察机关认为所管辖的事项重大、复杂，需要由上级纪检监察机关管辖的，可以报请上级纪检监察机关管辖。审查调查事项为党组织和党员、干部以及监察对象涉嫌违纪或者职务违法、职务犯罪问题。 （２）横向对比。《监察法》第十六、十七条也规定了“三指定、两提级”，究其内涵、实质与《规则》并无不同，只是表述上有一处细微差别，多了可以办理“所辖各级监察机关”管辖范围的监察事项；在实务中，上级纪委也可以提级办理所辖各级纪委的相关案件。 ２．指定管辖的架构 根据上文，《规则》第九条中的指定管辖可以归纳为“三指定、两提级”，提炼归纳如下。
二、指定管辖的性质分析 １.什么是“指定管辖”？ 《规则》第三条第二项[5]明确规定：监督执纪工作以上级纪委领导为主，这是指定管辖的权力来源性规定。《规则》第五条[6]规定了党委对纪委的领导以及地方纪委监委接受地方党委和上级纪委的双重领导体制。第七条[7]规定了监督执纪工作管辖的基本原则，即分级负责制。第八条[8]规定了“谁主管谁负责”原则，这是权利、义务相统一的内在要求与体现。因此，在党管干部原则下，各级纪检监察机关对案件的管辖以一般管辖为主、特殊管辖为补充。一般管辖是指依据党组织隶属关系及干部管理权限确定的“分级负责制”，实行级别管辖和地域管辖相结合的原则；特殊管辖包括指定管辖（含提级管辖）和“谁主管谁负责”，特殊管辖是对一般管辖的必要补充，是纪检监察机关履行监督、执纪、问责与监督、调查、处置职责的重要方式。 指定管辖的目的在于防止和解决因管辖不明而发生争议或者管辖不能情况下的案件处置，最大程度确保和实现案件查办的政治效果、社会效果、纪法效果。产生指定管辖的情况有：根据回避等规定，有管辖权[9]的纪检监察机关不适宜办理，或者由其办理可能会影响公正处理的；有管辖权的纪检监察机关因审查调查阻力较大、干扰较多而主动提出的；案件重大、复杂，有管辖权的纪检监察机关办案力量不足的；下级纪检监察机关之间对案件管辖发生争议，提请共同的上级纪检监察机关指定的；上级纪检监察机关认为有必要指定管辖的，等等。 当前，纪检监察机关的指定管辖只是将案件处置权中的审查调查权（包括问题线索的初核权与案件立案权）进行指定，是不完整的管辖权。但是，如果上级纪检监察机关提级管辖，或者在管辖权发生争议后、上级纪检监察机关确定其中一方进行管辖时，应当包括处分权。 ２.指定管辖“指定”什么？ 根据上面的分析，指定管辖指定的是党组织、党员、干部、监察对象的涉嫌违纪、职务违法、职务犯罪问题的初核、立案与审查调查，包括党纪和政务两类案件中的事务性部分，不涉及对被审查调查对象的处分事宜。我们认为，纪检监察机关所管辖事项都可指定管辖，即只要是属于纪检监察机关管辖的党组织、党员、干部以及监察对象涉嫌违纪或者职务违法、职务犯罪问题均可被指定，只要对“对象”或“事项”其一具有管辖权即可。不包括提级管辖和管辖权发生争议后的确定管辖 ３.指定管辖“管辖”什么？ 指定管辖的“管辖”范畴应严格限定在上级纪检监察机关“指定”的事项中。经实践探索，我们认为，当前纪检监察机关的指定管辖，具体的名称可以是“指定审查调查”。被指定管辖的纪检监察机关获得的只是对具体案件的审查调查权，并不包括对被审查调查对象的处分权，最多只有处分建议权，也不包括申诉复核处置权。 三、指定管辖的适用理解 指定管辖是级别管辖的必要补充，必须严格把握、注意从面上慎重指定，不得随意使用，更不能泛用。平衡、把握各纪检监察机关的工作压力，充分调动下级各纪检监察机关的积极性、能动性，以保障纪检监察工作的实效性、稳定性、严肃性。我们认为，启动指定管辖应当符合以下三个条件。 １.个案特殊性 指定管辖只有遇到某个具体案件，因其具有自身的特殊性，如有管辖权的纪检监察机关因审查调查事项涉及相关负责人需要回避，或审查调查阻力较大、干扰较多等原因主动提出的；上级纪检监察机关认为有必要指定管辖的等具有明确事由的方可启动指定管辖；上级纪检监察机关将其自身管辖的事项指定给下级管辖也必须具有个案的特殊性情况。 ２.现实必要性 指定管辖是管辖原则的特例，不能作为一般原则进行普遍适用。作出指定管辖决定时，应当有审慎、严谨的决策评估过程。实践中，尤其要避免为规避留置审批程序等而泛用指定管辖的情况。纪检监察机关按照干部管理权限和属地管辖相结合的原则，实行分级分工负责。指定管辖的案件应当符合《规则》第三十七条的立案条件，以尽量减少批转程序，在不违反集约、高效的原则情况下，最大程度实现案件查办的雷霆震慑效果。 ３.程序正当性 级别管辖是确定案件管辖层级的根本依据，各级纪检监察机关不能以地域管辖或以事立案为由，规避级别管辖，上级纪检监察机关不得违反案件管辖的一般原则或在未发生管辖争议情况下随意指定管辖，不能曲解指定管辖设立的初衷和目的，泛用指定管辖。每起指定管辖案件均应严格履行审批程序。指定管辖案件应当通过合理、有效的通报、报批、报备等制约机制，实现个案结果的正当性与正义性。 四、指定管辖的范围程序 １.指定管辖范围 根据《规则》，指定管辖的范围是有管辖权的纪检监察机关管辖的党组织和党员、干部以及监察对象涉嫌违纪或者职务违法、职务犯罪问题。可以看出，指定管辖的对象很全面，包括党组织、党员、干部以及监察对象；指定管辖的事项很广泛，既包括违纪问题，也包括职务违法、职务犯罪问题。 ２.指定管辖程序 （１）提出指定管辖建议。一般情况下，由上级纪检监察机关的案管部门提出指定管辖的建议，但如果是案件承办部门在案件办理过程中发现需要指定管辖的，则由案件承办部门提出建议。下级纪检监察机关在案件办理过程中发现本应由自己管辖但有回避等原因而不宜管辖时，可经层批并由其主要负责人批准后报请上级纪检监察机关负责对口联系的监督检查室，并由后者提出指定管辖的建议。 （２）作出指定管辖决定。由提出指定管辖建议的部门或对口联系的监督检查室按程序报纪检监察机关主要负责人批准后实施，起草部门以纪检监察机关名义起草相关文书与审批手续，由案件管理部门出具《指定管辖决定书》，并分别送达接受指定的机关和原管辖的机关；同时，提出建议的部门应及时向对口联系的监督检查室书面通报指定管辖情况。如果将原本属于本级纪检监察机关管辖事项指定下级纪检监察机关管辖的，应在指定管辖决定作出前报请本级纪检监察机关的同级党委主要负责人批准，以体现党管干部原则。 （３）慎重指定管辖机关。选择被指定管辖纪检监察机关应综合考虑是否具备有利于准确及时查明案件事实、排除案外干扰、异地管辖和安全、便利工作等条件，结合被审查调查对象的主要违纪违法地、主要任职地、主要涉案单位和涉案对象所在地等因素，对于涉嫌职务犯罪的案件，还应综合考虑当地检察机关、审判机关的办案力量、羁押场所、交通条件等，以确保案件得到公平、公正、妥善处理。 （４）依纪依法审查调查。被指定管辖的纪检监察机关在接受指定管辖案件后应按程序办理初核、立案等手续，及时开展案件查办工作，遇有疑难问题或发现新违纪违法线索等审查调查进展情况应及时请示报告。审查调查完毕后，及时制作审查调查报告，并报告上级纪检监察机关。 （５）明确责任落实部门。被指定管辖的纪检监察机关如果提出办理审批延长留置期限、从宽处罚建议等情况的，由提出指定管辖建议的部门（或对口联系的监督检查室）对接办理。上级纪检监察机关审理部门应加强指导两地（原管辖地和被指定管辖地）纪检监察机关审理部门开展案件的联合审理工作，并形成审理报告，提交被指定管辖的纪检监察机关的纪委常委会会议审议。由上级纪检监察机关案件审理部门会同提出指定管辖建议的部门与同级人民检察院相关部门协商司法管辖指定等相关事宜，具体由受指定管辖纪检监察机关对接办理。 （６）处分送达与案件移诉。被指定管辖的纪检监察机关应及时发函通知原管辖机关，并留有办理处分相关手续的相应时间。原管辖机关根据干部管理权限按规定程序报批处分手续，并负责送达处分决定书等相关文书。由受指定管辖的纪检监察机关负责案件的移诉及与司法机关后续联系事宜。 ３.加强后续指导 上级纪检监察机关要加强对被指定管辖纪检监察机关的领导、监督，并督促、指导被指定管辖纪检监察机关依纪依法办理案件；另一方面，被指定管辖纪检监察机关要多请示汇报，对案件涉及的重要情况、重大问题，以及对于发现的新的违纪、职务违法、职务犯罪线索，都应及时报告。通过请示汇报，使案件处理的实体、程序、过程和结果都体现“监督执纪工作以上级纪委领导为主”和“地方各级纪律检查委员会和基层纪律检查委员会在同级党的委员会和上级纪律检查委员会双重领导下进行工作”的基本原则。 五、指定管辖的实务探索 根据前期指定管辖案件办理的实务探索，并结合相关讨论、理解和经验总结，将指定管辖相关实务问题简要汇总如下，仅供参考。 １.问：指定管辖案件由谁立案？ 答：由被指定管辖的纪检监察机关立案，上级纪检监察机关只出具《指定管辖决定书》。 ２.问：指定管辖案件如何报批？ 答：根据“三指定、两提级”分别阐述，具体详见下表。上级纪检监察机关将其自己管辖的事项指定下级纪检监察机关管辖的，上级纪检监察机关应在作出指定管辖决定前报其同级党委主要负责人批准，以体现党管干部和级别管辖原则；除此情形外的另两种指定管辖，由上级纪检监察机关直接决定即可，无需报其同级党委主要负责人批准。提级管辖案件，由上级纪检监察机关主要负责人批准立案即可，这已比下级党委主要负责人批准层级更高，把关更专业更严格，既契合《规则》的管辖精神实质，也更符合工作实际。在实践操作中，无论是指定管辖案件还是提级管辖案件，上级纪检监察机关会以适当方式向被审查调查对象原管辖地的党委进行情况通报。
需要特别说明的是，若指定管辖对象为地方党委委员、候补委员的，上级纪检监察机关在指定管辖前应先报请其同级党委书记批准。在实践中指定管辖一般都是给予重处分以上的案件，《党章》第四十二条规定对地方党委委员、候补委员给予重处分的，应由上一级纪委常委会审议，并由这一级纪委报同级党委批准。 ３.问：被指定管辖纪检监察机关立案时是否需报同级党委书记批准？ 答：需要。《规则》第三十八条规定，立案需“报同级党委主要负责人批准”，是对《党内监督条例》第十五条“党委（党组）在党内监督中负主体责任，书记是第一责任人”以及第（二）项“加强对同级纪委和所辖范围内纪律检查工作的领导，检查其监督执纪问责工作情况”的细化，也是纪检监察机关讲政治顾大局的具体体现，突出了“同级”党委对纪委监委的领导和监督。虽然被审查调查对象不属于被指定管辖地，被指定管辖地党委对其无管辖权，但党委书记对被指定管辖纪检监察机关的立案批准，体现的是党委对纪委监委工作的领导和监督。报请同级党委主要负责人签字时，应参考第２点中的级别管辖原则。 ４.问：只是单独政务指定还是党纪政务一起指定？ 答：看具体案件需要。如果既有违纪也有违法的，应当一并指定，以实现集约、高效的查办目的。 ５.问：党纪政务处分机关是否需要再次立案？ 答：不需要。一事一立案即可。处分地参考直审案件程序办理。 ６.问：案件由谁审理？审理报告由谁批准？ 答：建议由两地纪检监察机关联合审理，把理解不同的问题消除在萌芽状态；审理报告由被指定管辖纪检监察机关的纪委常委会会议审议，批准后书面发函通知处分作出地纪检监察机关，后者根据被处分人的级别按程序报批。 ７.问：涉案财物由谁收缴？ 答：违纪财物由处分作出地纪检监察机关收缴，涉嫌违法的赃款由被指定管辖纪检监察机关按程序移交司法机关。 ８.问：处分报批流程怎么走？ 答：审理报告经被指定管辖纪检监察机关的纪委常委会会议审议通过后，发函至原管辖地纪检监察机关，后者案件审理部门根据函件及审理报告制作相关材料，参考直审案件程序报其纪委常委会会议审议，再提交同级党委常委会会议审议和党委主要负责人审批，同时制作书面处分请示报告。同级党委批复处分请示，纪委监委制作处分决定书。 ９.问：处分由谁送达？ 答：由作出处分的纪检监察机关工作人员送达。 １０.问：怎么做到“先处后移”？ 答：指定管辖案件立案后应当及时通知原管辖地纪检监察机关，并对接其案件审理部门及时办理审查调查对象的免职、罢免、取消代表资格、权利中止等程序，把“先处后移”工作提前落实。 １１.问：案件移诉由谁办理？ 答：由指定管辖纪检监察机关协调，由被指定管辖纪检监察机关具体办理。 １２.问：申诉复核由谁受理？ 答：由作出处分的党委、纪委监委受理。 [1]第九条 上级纪检监察机关有权指定下级纪检监察机关对其他下级纪检监察机关管辖的党组织和党员、干部以及监察对象涉嫌违纪或者职务违法、职务犯罪问题进行审查调查，必要时也可以直接进行审查调查。上级纪检监察机关可以将其直接管辖的事项指定下级纪检监察机关进行审查调查。 纪检监察机关之间对管辖事项有争议的，由其共同的上级纪检监察机关确定；认为所管辖的事项重大、复杂，需要由上级纪检监察机关管辖的，可以报请上级纪检监察机关管辖。 [2]第八条 上级纪检机关有权指定下级纪检机关对其他下级纪检机关管辖的党组织和党员干部违纪问题进行执纪审查，必要时也可直接进行执纪审查。 [3]第十六条 各级监察机关按照管理权限管辖本辖区内本法第十五条规定的人员所涉监察事项。 上级监察机关可以办理下一级监察机关管辖范围内的监察事项，必要时也可以办理所辖各级监察机关管辖范围内的监察事项。 监察机关之间对监察事项的管辖有争议的，由其共同的上级监察机关确定。 [4]第十七条 上级监察机关可以将其所管辖的监察事项指定下级监察机关管辖，也可以将下级监察机关有管辖权的监察事项指定给其他监察机关管辖。 监察机关认为所管辖的监察事项重大、复杂，需要由上级监察机关管辖的，可以报请上级监察机关管辖。 [5]（二）坚持纪律检查工作双重领导体制，监督执纪工作以上级纪委领导为主，线索处置、立案审查等在向同级党委报告的同时应当向上级纪委报告； [6]第五条 中央纪律检查委员会在党中央领导下进行工作。地方各级纪律检查委员会和基层纪律检查委员会在同级党的委员会和上级纪律检查委员会双重领导下进行工作。 党委应当定期听取、审议同级纪律检查委员会和监察委员会的工作报告，加强对纪委监委工作的领导、管理和监督。 [7]第七条 监督执纪工作实行分级负责制： （一）中央纪委国家监委负责监督检查和审查调查中央委员、候补中央委员，中央纪委委员，中央管理的领导干部，党中央工作部门、党中央批准设立的党组（党委），各省、自治区、直辖市党委、纪委等党组织的涉嫌违纪或者职务违法、职务犯罪问题。 （二）地方各级纪委监委负责监督检查和审查调查同级党委委员、候补委员，同级纪委委员，同级党委管理的党员、干部以及监察对象，同级党委工作部门、党委批准设立的党组（党委），下一级党委、纪委等党组织的涉嫌违纪或者职务违法、职务犯罪问题。 （三）基层纪委负责监督检查和审查同级党委管理的党员，同级党委下属的各级党组织的涉嫌违纪问题；未设立纪律检查委员会的党的基层委员会，由该委员会负责监督执纪工作。 地方各级纪委监委依照规定加强对同级党委履行职责、行使权力情况的监督。 [8]第八条 对党的组织关系在地方、干部管理权限在主管部门的党员、干部以及监察对象涉嫌违纪违法问题，应当按照谁主管谁负责的原则进行监督执纪，由设在主管部门、有管辖权的纪检监察机关进行审查调查，主管部门认为有必要的，可以与地方纪检监察机关联合审查调查。地方纪检监察机关接到问题线索反映的，经与主管部门协调，可以对其进行审查调查，也可以与主管部门组成联合审查调查组，审查调查情况及时向对方通报。 [9]纪检监察机关的权力包括但不限于：上级对下级的领导、指导、检查、督促权，问题线索处置权（受理、交办、转办、初核、谈话函询、处理等）、案件处置权（立案、审查调查、处分权（处分建议、处分决定、处分执行、处分检查），问责权、建议权，申诉复核处置权等。 |
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