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【中国城镇化一直都是舆论关注的重要议题。2018年初，国务院批复《上海市城市总体规划（2017-2035）》，明确上海建设卓越全球城市的战略定位。中国崛起过程中，需要有一些城市来充当全球城市、担任全球资源配置的角色。 同时，国家整体战略布局建设京津冀、长三角、珠三角三大世界级城市群。《长三角一体化发展规划纲要》出台在即，《粤港澳大湾区发展规划纲要》已正式发布。今年发改委的《新型城镇化建设重点任务》和国务院《关于建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系的意见》这两份重要文件，对大城市落户、中小城市发展、城乡融合等问题释放重要消息。 观察者网就此采访上海经济学会会长、上海全球城市研究院院长周振华，以下为采访全文：】 观察者网：上海有了全球城市的战略定位，但另一方面从国家整体战略来看，提出长三角一体化规划，上海又位于这一区域的核心，那么上海未来的发展如何处理好全球城市与长三角一体化的关系，两者之间是否可以相辅相成？ 周振华：这两者不仅相互促进，而且就是一体的。全球城市本身是一个动态发展的演化过程。这个过程伴随空间拓展，最早从城市的中心城区体现，比如CBD、金融城，接着拓展到郊区，使中心城区和郊区形成空间单元，然后再进一步把周边的一些城市有机组合起来，也可以说是“全球城市区域”或“大都市区”，突破了原本的行政区域范围。现在是更进一步的空间拓展，成为“巨型城市区域”，规模相当于长三角区域一体化。 上世纪七八十年代，当纽约、伦敦等崛起为全球城市时，确实是一枝独秀，与周边城市没有太大关联，且周边城市之间主要是本国内部的经济联系，只有纽约、伦敦等高高在上，是全球的经济联系。但现在观察，就会发现纽约、伦敦、东京、巴黎等全球城市都融入到它所在的区域中去，与周边城市形成高度的功能分工、连接和集成，以一个区域代表国家参与全球竞争合作。 一个城市本身不可能成为全能城市，什么功能都有，也不能成为超能城市，什么功能都是最强。当它发展到一定程度时，必然会有部分所谓的“非核心功能”疏解到周边城市，但并不是说这些“非核心功能”不需要或不重要，只不过相对于全球资源配置这一核心功能而言，属于次一级功能。 因为太多功能叠加会出现空间拥挤的排斥效应，即一些“非核心功能”排斥“核心功能”，比如上海原来讲“四个中心”，现在又加入“科创中心”，那要怎么加进来？科创中心的发展需要空间，但原来四个中心将空间几乎占满了，所以不把某些功能疏解出去，新功能就无法进来，互相之间一定牵制。但是，非核心功能又是必需且重要的，一旦取消将导致城市运转出现问题，所以要借助周边区域，这在空间经济学中叫“借用规模”效应。城市与城市之间，一方借用另一方的功能就等于借用相应的规模。周边城市为上海提供相应功能和服务，但又不占空间了。 全球城市发展到一定程度，空间就会拓展。这要回到全球城市本身的演进过程了，它有不同版本，最早是上世纪七八十年代的1.0版，也就是弗里德曼、萨森描述的世界城市、全球城市，主要功能是经济功能。弗利德曼分析的主要对象是跨国公司总部，萨森则重点分析全球的生产者服务业，都是经济部门。 到上世纪90年代，文化功能开始加进来，当时伦敦、纽约、东京都提出过文化发展战略，将经济和文化融合起来。这是有内在规律的，城市的功能性机构集中了高管、高收入人群，他们对文化的需求很大，城市就需要有文化供给，相互之间共生共荣、配套融合。这些全球城市的文化功能都很强，在文化艺术方面的排名和经济的排名都差不多。 2008年金融危机后，这些城市又不约而同地提出科创功能，将科技创新作为城市的重要驱动力，因此进入全球城市3.0版。
要注意的是，全球城市伴随的空间拓展，不是“城市摊大饼”，而是将功能往外疏解，形成功能高度联结集成的区域来支撑新功能和核心功能。所以上海全球城市建设恰好寓于长三角一体化之中，离不开长三角一体化。讲句大白话，上海不可能在6000多平方千米的市域面积中建设全球城市，尤其现在提出“五个中心”再加国际化大都市，这么多的功能叠加仅靠上海市域是建不起来的。 观察者网：现在提大湾区、城市群之类的区域建设，而上海提全球城市，和前者相比如何凸显核心竞争力？城市群里面，相互之间可以互相补齐短板。 周振华：这个问题要分开来看，区域发展中如果没有一个全球城市，尽管相互之间可以功能互补，但层级水平提不太高。全球城市就像是高原上的高峰，其高度的全球连接和全球资源配置功能，会把整个区域带动起来，提升区域的能级。一个区域中，如果没有这样一个全球城市发挥核心作用，很有可能成为丘陵。上海作为全球城市对全球的连接，其实也会疏导到长三角这个区域中去，并不是单纯的上海参与全球资源配置。上海融入长三角就意味着要把长三角作为全球资源配置的大平台。 观察者网：还有一个概念叫“都市圈”，比如以上海为中心，到周边地区的距离大约是 “上下班通勤”的范围，把一些人口和功能疏散出去。但如果跟世界上的全球城市相比，我们的人口流动有一个问题，就是户籍制度。今年发改委跟国务院都提出，全面放开大城市、中小城市户口和放宽特大城市落户限制，这给外界振奋挺大的，有不少人甚至将此称为“废除户籍”的前哨站。您从上海发展全球城市的角度来讲，对这个政策有何看法？ 周振华：从区域发展来讲，都市圈的数量在长三角有好几个，有围绕上海的，也有围绕南京、杭州的。都市圈不能无限扩大，一定会受到范围限制。在都市圈里面，同城效应下的人口流动，往往分成工作人口和居住人口，这个人居住在A地，工作则是到B地，形成每天上下班通勤模式。今后在上海周边也可能也会形成这种模式，上海房价高，周边城市房价低，人们可以在周边买房，到上海工作，通勤很方便，反之亦然。 至于涉及的人口户籍问题，讲到底是公共福利问题。在分税制下，根据地方税收来支付公共服务和建设公共设施，水平可能会不太一样，如果全国统筹就不存在这个问题。 今后的主要问题是基本公共服务如何实现一体化？不可能所有服务都一样，只能在保证基本的情况在，在有些方面进一步提供便利，比如异地医疗结算等。人们在上海看病，但医保关系不在上海，如果结算便利，也就不影响人员流动了，反过来也是如此。 有些非基本福利可以通过市场化供给，由市场提供一些比较高端的服务来弥补。国外普遍也是这种模式。大家比较平等地享受基本公共服务，但有些非基本公共服务则根据个人收入水平、支付能力来实现。资源是可以扩展的，比如上海一些好的医疗资源完全可以和周边城市搞联合医疗体，让当地也有比较高端的医疗服务；教育培训也是，上海的名牌大学在周边建分校，联合办学等，这就不一定非得到上海才能享受到这些服务。人们可以在当地享受比上海低的生活成本，但同时通过个人购买力，也能享受到比较好的服务。在这种情况下，人员流动今后会更自由。 当然，取消户籍制度更加促进人员流动。对上海而言，我们在分析人口问题时可能要有超前眼光。在“十五”“十一五”“十二五”期间，确实有大量人口流入，受教育程度普遍较低，客观上也造成幼儿园、中小学等教育资源紧张。但我们以前做过预测分析，这种情况可能也就是到顶点了，未来的人口走势，即便不采取很严格的控制措施，也会往下走。 原因是，第一，其他城市也在快速发展，特别在长三角，不要说大城市，连一般的中型城市发展建设都很快，造的房子、居住小区周边环境配套也和上海差不多，也有大量吸收就业的岗位。当上海生活成本提高时，人们就会比较选择。所以，从中西部或农村转移出来的劳动力会分散化，不再像以前那样高度集中在上海等大城市。其实市场机制已经在进行调节，生活成本高、就业比较难，自然会出现分流。 第二，中国人口增长己到了拐点，今后的新增人口数量在趋弱，农村劳动力转移的高潮已经过去；现在城市化的比例已经比较高，只不过是没有深度城市化而已，因此不像以前那样在较低的情况下会一瞬间增长很快。再者，现在乡村振兴、新农村建设等，从事农业或和农业相关产业的收益也在提高，吸引一部分人回到农村或在当地不出来，像浙江一带的农村就非常好，西部地区可能条件相对恶劣，转移出来没问题。 综合考虑下，我认为，今后面临的可能不仅是人才争夺，而且可能是人口争夺。当一个城市的人口不能增加时，城市活力就会趋于下降，所以上海在融入长三角过程中，加大人口流动，适当增加一些人口，有助于保持城市活力，也有助于调整人口结构。 |
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