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研究政策、适应政策可以理解，但是出现了部分农机企业钻营补贴政策的行为。 一方面通过研究补贴分类分档政策，利用政策的漏洞打擦边球，以补贴分档政策为研究目标进行“逆向设计”，对市场上的农机产品进行改装，生产出补贴比例较高的农机产品。另一方面苦心钻营，通过修改销售价格申报补贴归档，虚开发票通过补贴审核。 这类产品与同类产品比成本低、性能差，没有补贴根本没有生命力。这类产品因补贴而起，为补贴而生，故称之为“补贴机”。 “补贴机”本质是产品实际补贴比例畸高问题，违规问题是虚开发票。随着补贴制度的不断规范和信息化程度的不断提高，套补、骗补等违规行为在逐渐减少，但是补贴虚开发票、掠取高额补贴的方式却屡禁不绝。 补贴比例畸高，以小抵大（大马拉小车、小机大标）、以次充好、变型产品是当前影响政策实施的典型违规行为，是目前补贴违规中最突出、最普遍问题，也是定额补贴政策实施以来一直伴随的顽疾，由于其复杂性和艰巨性逐渐成为补贴政策实施中最大的管理和技术风险。 这种现象导致补贴资金的实施效果大打折扣，扰乱了市场正常秩序，影响了行业技术进步和产业升级，到了必须下力气整治、做重大手术的时候了。 前几年问题较多的补贴比例畸高产品有茶叶风选机、果蔬烘干机、喷滴灌设备等。近两年，问题较多的是拖拉机、打捆机、青饲料收获机和植保机械4种产品，今年安徽处理了两起补贴违规资金追缴案件更是引起社会的强烈反响。 这4种产品是全国通用类品目，每年补贴资金使用占60%左右，是目前社会关注最高、影响危害最大、问题亟待解决，也是调整优化难度最大、最难啃的硬骨头。 今年补贴主管部门针对这4种产品的补贴分档也多次广泛开展调研，各省发布的分档补贴额对这4种产品都是“待发布”，体现了相关部门查补漏洞、主动纠偏的决心和力度，以及政策调整的谨慎之心、敬畏之心。要调整优化补贴分档参数，应从问题发生的原因和产品的功能原理进行分析。 拖拉机补贴问题及分档建议拖拉机补贴问题主要集中在58.8kW（80hp）以上的大中型拖拉机。主要特征是“大马拉小车”，如58.8kW（80hp）拖拉机会使用36.8kW（50hp）甚至更小功率拖拉机标配的底盘。这也是近两年来行业协会、生产企业、农机用户等整个农机系统最关注的问题。 大马拉小车存在的主要问题是可靠性差、扭矩储备率不够、牵引力不足等问题。实际补贴比例偏高，一般在60%左右。 这种现象主要从2016年开始，2017—2018年呈全面爆发态势，大小企业齐上阵，功率向上虚延问题越来越突出。2019年随着补贴监管升级，山东、山西等省大幅度降低补贴额，该类问题暂时得到了遏制。 笔者提出以下补贴分档建议。 首先是优化可靠性考核标准。据调查，2×750h的可靠性采用实地试验方式考核不太现实，如果完全按国家标准方法做，成本至少在50万元以上，时间至少4个月，且各地没有足够的试验用地。今年补贴鉴定部门严查可靠性报告数据虚假问题，导致检测机构不敢承接可靠性任务的局面。 建议研究采用台架试验方式来替代，作为考核可靠性的测量依据，以减少对人工、土地的依赖，时间上考核240h（10d）基本能反映机器的可靠性状况。这样可操作性更强，更切合实际。 1. 方案一 分档档次以“功率+驱动方式+最小使用质量”3个基本参数为标准逐级划分，进入某档次须3者同时符合该档次归档参数要求。这样虽然简单，但是一定程度上确实有效。 其中： 最小使用质量（kg）=功率（hp）×系数（结构比质量） 功率＜100hp（两驱），系数：27 功率＜100hp（四驱），系数：28 100hp≤功率＜200hp ，系数：30 功率≥200hp ，系数：32 2. 方案二 采用“功率+驱动方式+牵引力”的分档方式，其中牵引力=功率×固定系数。在补贴归档时以这3者都达到的档次作为补贴档次。 这样操作的原因是，牵引力作为拖拉机的一项十分重要的性能指标，更能全面体现整机性能。以前由企业自定确实难以反映产品的真实性能，牵引力应该为限制一定配重状态下的最大牵引力。以牵引力与功率正比为原则，通过强化牵引力的考核或分档，才能控制大马拉小车的现象。 未来可考虑以《拖拉机技术水平评价方法》（NY/T 3207—2018）中的评分方法作为分档依据，区分产品的先进性等级。采用动力换挡、动力换向以及CVT技术可提高补贴档次。 打捆机补贴问题及分档建议打捆机的问题主要集中在小型圆草捆打捆机，主要特征是“大嘴配小胃”。 目前，采用捡拾宽度作为分档参数，在对作业速度没有规定的情况下，一些打捆机企业或许还存浑水摸鱼的现象，采用捡拾宽度很宽，但是压缩室很小的结构，造成“嘴大、胃小”难以“消化”情况。如常规配置1.2m捡拾器生产效率的打捆机，却配置了2.2m捡拾器。方草捆打捆机的补贴档次和额度相对还是合理。 打捆机存在的主要问题是小圆捆打捆机补贴比例畸高，成本2.5万元左右，各省补贴额却高达3万~4万元。形成销售价低于补贴额的倒挂问题，出现用户免费购机的情况。 “大嘴配小胃”产品主要从2017年开始出现，2018年呈全面爆发态势，各类打捆机企业达280多家。2019年随着补贴监管升级，得到初步遏制。 笔者提出以下补贴分档建议。 一是增加打捆包膜一体机的档次；二是增加自走式打捆机的档次；三是增加配套收获机的打捆机装置的档次。 四是牵引式圆捆机按“草捆直径（压缩式直径）+草捆长度”进行分档，并降低小圆捆打捆机的补贴额。 目前主流圆捆机有钢辊大圆捆、钢辊小圆捆以及可变直径皮带式圆捆机，主流的机型尺寸可作为分档参考依据。 圆捆打捆机类型及相关参数 五是牵引式方捆机按“打捆室尺寸+打结器个数”进行分档。打结器个数主要是辨别草捆密度，不同草捆密度的打捆机结构差别很大，成本悬殊更甚，目前主要有2道绳、3道绳、6道绳和9道绳。 青饲料收获机补贴问题及分档建议青饲料收获机问题主要集中在自走式圆盘割台的结构，主要特征是“高中低档次混杂”。中低档次主要是没有籽粒破碎机构或者破碎机构比较简易，这类自走式青饲料收获机在功能上只不过是一个自走式铡草机，主要有3种情况。 第一种是简易圆盘式青饲料收获机。圆盘割台与国外的圆盘式割台结构不同，基本没有籽粒破碎机构，与国外传统的圆盘式青饲料收获机性能相差甚远，籽粒破碎效果差距更甚。产品结构主要由一个悬挂式青饲料圆盘割台与一个自走式机身（底盘）结合组成。工作幅宽2.6m的机器成本12万～15万元，补贴额2.9万元。 第二种是青饲料圆盘式割台与玉米机的机身（底盘）结合的一种结构。两个装置是相互独立的，可以快速拼接而成，青饲料割台也可以挂接在拖拉机上作为悬挂式来使用。通过互换青饲料割台和玉米收获割台，能实现两种功能的收获，带有升运器、玉米料仓或剥皮机等装置。从补贴额看，工作幅宽2.6m以上的玉米收获机补贴4.7万～7.4万元，相同工作幅宽的青饲料收获机补贴额却高达12.9万元。 第三种是非圆盘式（双层割台）的自走式青饲料收获机，也可以作为穗茎兼收玉米机。不需要更换割台就可以实现两种作业功能，工作原理是通过切换输送通道，玉米果穗进入升运器则实现玉米收获，进入切碎机（或铡草机）通道则实现青饲料收获，也有升运器、玉米料仓以及剥皮机等装置。工作幅宽2.6m以上的玉米收获机补贴4.7万～7.4万元，相同工作幅宽的青饲料收获机补贴却高达8.6万～12.9万元。 从2015年开始就有企业用穗茎兼收玉米机改装成青饲料收获机，但是局限于一小部分企业。2018年这种现象逐步增多，将悬挂圆盘式割台嫁接在自走式底盘（自走式玉米收获机底盘）上，2019年补贴系统及时封闭了新乡系列七八家企业的青饲料收获机的补贴，因此尚未形成蔓延态势。 青饲料收获机存在的主要问题是，补贴比例偏高，成本12万～15万，补贴额却高达12.9万元，甚至出现销售价低于补贴额，用户免费购机的情况。而且比同档次玉米收获机补贴额高不少，影响了同类玉米机的销售。 其实本质原因不在于是否是青饲料和玉米机的多功能产品问题，而是没有区分高端和一般青饲料收获机的问题。所以不要管是否是单一功能还是多功能，只要能实现青饲料收获，满足大纲的要求就是青饲料收获机。而且国家也一直鼓励多功能、复式作业机具的推广应用，不能因为存在补贴风险，就打压穗茎兼收玉米机或多功能机。 建议从玉米收获机和青饲料收获机的补贴额调整来解决。 对于自走式青饲料收获机按“工作幅宽+割台型式+籽粒破碎功能”来分档，新增籽粒破碎功能的分档参数。籽粒破碎功能可分为对辊籽粒破碎、其他籽粒破碎和无籽粒破碎3个档次。其中对辊籽粒破碎装置补贴最高，其他两个依次减少。 对于非圆盘式、非对辊籽粒破碎装置或无籽粒破碎装置的补贴额，建议参考同等工作幅宽的摘穗式（穗茎兼收）玉米收获机的补贴额，两者不应相差太大。 这样分档的依据有以下3点。 （1）不是所有的青贮收获机都需要籽粒破碎，只有玉米全株青贮需要籽粒破碎。高粱、象草、皇竹草、苜蓿等作物青贮不需要籽粒破碎。籽粒破碎装置对于全株青贮收获来说是十分关键的结构，直接影响籽粒破碎程度等关键指标，作为补贴分档参数十分重要。 （2）从籽粒破碎装置的产品性能上看，同等条件下，对辊籽粒破碎装置，破碎率达90%以上，动力要求大，破碎效果好。其他形式如搓板式的破碎率仅70%左右。从产品成本上看，一套对辊式籽粒破碎机构成本，国产的4万～5万元，进口的20万元左右；而揉搓板式籽粒破碎机构仅1500元左右。 （3）新版《青饲料收获机》推广鉴定大纲也有相应的技术储备。对于有籽粒破碎装置的新增籽粒破碎程度考核指标：每升青贮物料中完整籽粒数量≤4粒，这是大型牧场收青贮玉米时的考核指标。籽粒破碎效果与收获时玉米成熟度关系特别大，含水率低籽粒破碎效果就好。 喷杆喷雾机（风送喷雾机）补贴问题及分档建议喷杆喷雾机（风送喷雾机）问题主要集中在自走式结构。主要特征：一是变型产品，由其他机械底盘改装而来，非自走式改为自走式。二是小机大标（喷幅很小，但是配套发动机却功率很大）。而且存在纯电动驱动的喷杆喷雾机，因电机功率小造成补贴标准过低等问题。 自走式喷杆喷雾机，部分企业在微耕机、电动三轮车、运秧车、拖拉机、工程机械、沙滩车等现有底盘基础上，通过增加喷雾机的结构和功能，改造成自走式喷杆喷雾机。这些机型与同类典型产品相比，结构简易，成本也低很多，但是也能实现一定的功能。由于补贴额高于机器成本，所以很多是免费送给用户或者只花很少一部分钱，用户购机后拆除改装用于其他用途。 主要是因为自走式喷杆喷雾机补贴额高，有些企业将一个喷杆喷雾机放在其他自走式底盘上，就按自走式申报认证、鉴定和补贴，其实应是车载式喷杆喷雾机（自走式的定义是工作部件和行走装置由专用底盘自带发动机驱动的机具）。 有的因为车载式风送喷雾机没有补贴，所以有的企业在自带动力的车载式风送喷雾机的下面安装两个轮子就是牵引式风送喷雾机通过了鉴定和归档（牵引式的定义一般是由拖拉机PTO输出提供动力，自身不带动力）。 这种现象从2015年开始，部分企业用微耕机改装成自走式喷杆喷雾机申报补贴，当时13.2kW（18hp）自走式喷杆喷雾机的补贴额是7700元，微耕机补贴额才800元，相差近10倍。2016—2017年，这种情况逐步增多，青州、台州一带呈疯狂态势。三轮车、变拖、盘拖等底盘也被改装成自走式喷杆喷雾机。 2017年部分省份逐渐关注到此类问题，增加了四轮驱动和四轮转向的分档要求，2018年中央补贴分档政策采用了四轮驱动和四轮转向的分档方法，自走式喷杆喷雾机变型机的问题逐步得到遏制，但是也存在矫枉过正的情况，部分两驱、两轮转向的产品被错杀。 笔者提出以下补贴分档建议。 1. 方案一 将“药箱容积+喷杆喷幅”作为喷杆喷雾机补贴分档参数。取消四轮驱动、四轮转向的限制（或增加非四驱四转向的档次）。 分成3个档次：药箱容积≥400L、喷杆长度≥10 m；药箱容积≥800L、喷杆长度≥18 m；药箱容积≥1600L、喷杆长度≥27 m。 同时强化相关性能参数的考核： （1）四轮转向，必须达到四轮同时转向、前后轮同规。 （2）喷杆平行，最高点与最低点落差小于10cm。 （3）药箱、药箱内部必须配置射流搅拌器；容积>500L，清洗口径不得<200mm。 （4）药液残留，药箱药液残留量不得>1L（水、药分离除外）。 （5）喷雾过滤，加水及喷雾系统，必须配置3级小于喷孔直径的滤网。 （6）喷头流量，所有配置的喷头，单个喷头之间流量误差<5%。 这样分档的依据有以下3点。 （1）《北京东方凯姆质量认证中心 南京赛姆认证科技发展有限公司关于自走式植保机械3C获证产品结构型式重新界定及确认的联合公告》对自走式植保机械进行了重新定义，对获证的产品进行全面梳理，对不符合自走式定义的自走式植保机械进行了名称变更。通过对改装的自走式植保机械的清理，补贴分档也不用再限制四轮驱动、四轮转向结构。 （2）不应简单地以机器的驱动型式或发动机功率作为补贴分档依据，而应以喷雾机的技术水平、环保性能、生产效率和施药作业质量的发展方向作为补贴政策的重点引导方向，同时兼顾植保机械的设计制造难度和驱动型式，因此，建议以喷雾机的主参数为主、以产品先进性和环保性为辅进行分级补贴。 （3）喷杆喷幅和药箱容量作为植保机械主参数指标，大小直接影响施药作业的效率。如果以发动机功率分档，如果不去约束药箱容积与喷幅，出现73.5kW（100hp）的发动机装个小药箱、小喷幅喷杆，这样对整机机架也没有什么要求，只是换个发动机而已。但是如果加大了药箱容积及喷杆喷幅，原来的机器机架就承受不了大药箱大喷杆带来的机器满载质量要求了。一旦加大药箱、喷杆，整机结构和作业效率自然就提高了。这样能避免出现目前专门为套取补贴而刻意增大发动机功率的做法。 2. 方案二 在方案一的基础上，按照喷雾机的详细配置适当提高补贴额度。如精准导航无人驾驶喷杆喷雾机，配置防飘移系统、变量施药系统、喷杆自动平衡系统或GPS辅助驾驶系统的产品，机器成本会相应增加，这对于提高施药质量、减少飘移及提高作业效率都有积极作用，因此，可根据不同的配置适当提高补贴额度。 补贴分档机制研究随着补贴政策的不断细化、规范和完善，补贴分档引起的补贴比例畸高问题也许会减少，但是不会绝迹。只要有补贴分档，就会有政策的空子可钻，因为依靠少量参数精准划分一个品目档次也是不现实的。 1. 优化分类分档参数 正确评估目前通用类产品分类分档的科学性，对执行效果较好的继续坚持，对存在问题的进行重新调整。 一是科学选择分档方式。分档参数分为结构参数和性能参数。目前，绝大部分补贴分档参数以结构参数为主，如拖拉机的功率、打捆机的幅宽等。选择性能参数比较少，只有谷物收割机的喂入量等少数。选择以结构参数分档，就限制了产品结构，存在阻碍产品创新的风险。科学分析产品结构特点和功能特性，适当增加机具的性能参数作为分档参数，如单位面积作业效率等。 二是准确设置分档参数。要聚焦产品的主要性能，把体现产品主体功能和功能的大小设为分档参数。如体现喷杆喷雾机主要功能和能力的参数是喷幅而不是发动机功率，打捆机是草捆的尺寸而非捡拾宽度。以功率作为分档参数，“大马拉小车”“小机大标”问题就不可避免，应慎用。 三是优化产品分类。增加同类产品中新产品的分档，档次尽可能覆盖该类品目的所有产品，避免出现创新产品和高新技术产品无法获得补贴的情况。 四是强化政策引导。通过调整参数设置将高端和低端产品区分开，避免出现补贴比例悬差。 2. 提升补贴额精准度 对常规、传统及区域相对饱和的机具，按较低比例（如15%）测算；对薄弱环节、绿色生态、技术创新机具，按接近或等于30%的比例测算。降低同品目同型式各档次间补贴额的差距。高端产品的补贴比例应不低于普通产品，尽可能避免高端与普通产品的价格悬差，进一步提高分档定补的精准性。资金用不完可以转移到作业补贴层面。 对于补贴比例畸高的产品，在补贴分档方式没有优化之前，降低补贴额是一剂良药，2019年，山东、山西等省大幅降低大中型轮式拖拉机的补贴额，“大马拉小车”现象迅速降温，取得了初步成效。另外，适当降低其补贴额还有以下几个作用。 一是能更好地发挥财政资金的引导和撬动作用。充分发挥财政补贴“四两拨千斤”的作用。 二是有利于推进政策普惠共享。现在资金规模有限，适当降低定额标准，享受的人多了，有助于更多的用户能享受到政策实惠。 三是有利于真正发挥市场对供需影响的导向作用。补贴标准定高了，一定程度上会扭曲市场供需，诱导夸大实际需求，很有可能造成农机制造产能过剩。适当降低补贴标准，可以减少对市场的非正常干预。 四是有利于提高机具的利用效率。补贴标准高，农民付得少，用得着用不着先买一台放家里，利用率很低是一种资源浪费，如闲置不用更是巨大浪费。适当降低补贴标准，补得少了，购机者购买机具行为将更加理性，会从经营效益好坏考虑，更多地考虑通过扩大作业挣回成本，减少购机盲目性和跟风行为。 五是有利于降低风险。补贴多了，寻租的空间就大，管理风险也就增加。降低补贴标准可以引导企业更多地把精力投入到提高市场竞争力上。 3. 准确把握实际补贴比例 近日，《农业农村部办公厅关于中央财政农机购置补贴政策有关问题解释的函》充分说明了两个问题。一是产品实际补贴比例把握的主动权在省级农机化主管部门，二是实际补贴比例30%左右属于正常范围。 补贴政策要求的30%是同类同档机具相对的测算标准上限，但涉及同档次内某一个具体产品，有的实际补贴比例可能是20%，有的可能是30%以上，这种在30%左右适当浮动的情况是正常的。 但是，对个别产品出现补贴比例畸高问题，要具体问题具体分析。比如，有重大技术突破或原材料价格下滑带来的农机制造成本下降，企业采取降价促销手段，很正常。但是如补贴实际比例太高，超过50%，甚至出现价补倒挂，就不正常了，需要考虑该产品是否在质量、性能、配置等方面出现了大问题。 全面升级补贴监管一手抓补贴分档优化，一手抓补贴违规监管，疏和堵结合才能全面解决补贴比例畸高、虚开发票等问题。 一是加大处罚力度，强化异常行为的发现报告处理机制，“早发现、早报告、早处理”。在发现或查实企业有违规行为后，一律采取“暂停全部产品补贴资格”或更严厉处罚措施。 二是目前暂停和取消补贴资格已经起不到震慑作用，只有经济处罚才能让违规者忌惮。实行经济处罚，配合省级财政部门责令违规企业退缴等同于补贴额度的资金，切实增强打击力度，提高违规查处的震慑力。 三是不仅要追究法人代表的责任，同时也要追究实际控制人的责任。不能让违规企业注销了之，要深挖彻查，咬住不放。 四是要让经销商也承担一定的经济处罚，否则存在同权不同责的问题，由于对经销商处罚过轻，还存在要挟生产企业的情况。 五是强化各省联动，目前只有安徽、陕西等个别省实行了经济处罚，其他各省联动只是取消补贴资格，处罚过轻。 适时试点定比补贴农机购置补贴政策设立之初实施定比补贴的方式，但是由于市场诚信机制不健全，不少企业通过提高机具价格套取高补贴额，还拉高了农机产品市场价格。而且当时财税部门信息不联网，资金往来以线下为主，补贴监管难度很大。 鉴于此，2013年，农机购置补贴政策开始采用分类分档定额补贴的方式，一定程度上解决了定比补贴的问题，但是也出现了补贴比例难以精准等新问题，而且定额补贴就需要农机鉴定部门确定所属品目，补贴部门设置分类分档、测算补贴额度、企业投档报补、核机验机等一系列补贴手续，增加了整个农机系统的工作量。 在目前大数据、信息化等新科技新技术广泛应用、信息互联互通、部门联合融合，以及国家大力推进信用体系建设的背景下，重启试点定比补贴有了很好的条件和基础。可在补贴分档实施难度较大的补贴品目中率先试点，稳步推进，不断总结经验，逐步推广，制度成熟规范之后，目前所面临的难题也将迎刃而解。 在全面推行定比补贴有风险的情况下，现阶段可实施“定额+定比”补贴结合的方式。先进行分档，由企业根据产品售价的30%自主确定补贴额，但不超过该档次最高补贴额，在补贴投档时向各省备案，提高补贴分档的精准性。 |
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