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——参加全国城郊经济年会交流情况摘录 一、 江苏开展城乡一体化发展改革的经验 按照“一张图”、“三集中”、“三置换”和“四对接”积极探索城乡一体化发展新路径。 “一张图”，即科学制定规划。按城乡一体化的要求开展了村镇建设规划的编制或修编，将有关城乡一体化发展的主要规划相互衔接，有机叠合在一张图上。通过“一张图”的规划，确定城乡空间布局和区域主体功能定位，合理配置资源，促进城乡区域协调发展。 “三集中”，即工业向规划区集中、农民向社区集中、农用地向规模经营集中，促进城乡空间融合、资源优化配置。通过“三集中”，优化城乡空间布局，转变农民生产生活方式，促进经济发展方式转变。在实施“三集中”的过程中，同时推进“三同步”，即工业向规划区集中与资源节约、环境保护同步推进，农民向社区集中与就业、富民增收同步实施，农用地向规模经营集中与现代农业发展同步进行。 “三置换”，即以承包土地置换土地股份合作社股权、宅基地置换商品房、集体资产置换股份，实现城乡土地资源优化配置。通过“三置换”，打破原有土地管理制度对城乡一体化的根本性制约，一方面为城乡空间布局优化提供了可能，另一方面为农民脱离土地转变为城市居民、为农业的规模化经营创造了条件。 “四对接”，即城乡基础设施、城乡公共服务、城乡社会保障和城乡社会管理的对接，加快消除城乡二元结构，推进城乡一体化发展。通过“四对接”，实现公共产品在城乡之间公平合理配置，体现以人为本的发展理念，从而在更高水平上实现城乡一体化发展。 1、注重科学规划，在城乡空间有序融合上求突破 一是确立全新的规划理念。重视规划的先导引领作用，确立开放式、全覆盖、片区发展和多规叠合的规划理念。摈弃传统的“城市、农村”二分法，实现城乡一体的规划全覆盖。突破乡镇、村庄行政界限，合理划分主体功能区，形成中心城市、产业园区、生态保护区、特色镇、新型社区、自然村落为载体的县（市）城乡空间布局结构。打破诸多规划自成一体、相互分割的格局，整体协调规划关系，实现产业规划、城镇规划、土地利用规划和环境保护规划“四规叠合”。二是形成城乡一体的规划体系。县（市）是统筹城乡发展的主体，城镇化是构建城乡一体化新格局的重要载体和推动力量，以县（市）域为空间单元、以中心镇为支点编制城乡总体规划，在此基础上再编制片区规划、重点区域控制性详细规划、专业专项规划、乡镇总体规划、镇村布局规划等。通过片区规划，落实片区功能定位，形成城镇型、社区型、改进型、生态型、古镇型分类规划，编制好县（市）域城镇建设、村落分布、产业布局、基本农田保护、生态涵养、历史文化传承与保护等专业性规划。三是建立集中统一的规划管理体制。破除各部门各行业分管、各自独立自成一体、相互缺乏衔接的现行规划体制，把分散的规划职能统一划给规划管理部门，建立定位清晰、功能互补、衔接协调的新体制，建立科学的城乡一体化发展规划体系运作程序。 2、深化土地管理制度改革，在城乡土地要素市场化配置上求突破 按照“确权是基础，流转是核心，配套是保障”的思路，在城乡土地要素市场化配置上求突破。一是切实明晰农村土地产权主体。对农民及集体经济组织的承包地、宅基地、集体建设用地、林地等，建立明晰的土地产权关系，进行确权登记，发放使用权证，为市场配置土地奠定基础。二是在规划区内，建立起城乡居民住宅产权同质化为基础的住宅产权登记和交易流转统一管理制度，加快农村土地和住房从实物形态向价值形态转变。三是积极探索农村集体建设用地流转机制。将农村集体建设用地纳入城乡统一的土地市场，与国有土地“同地、同权、同价”，通过招拍挂实行流转，建立起城乡建设用地统筹利用和土地收益统筹分配的土地管理制度。四是稳步实行城镇建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩的政策，挂钩项目的占补平衡在本地区范围内实施，挂钩指标在本地区范围内调剂，充分运用土地级差收入原理，实现土地资源在更大范围内优化配置。 3、突出发展现代农业，在农业发展方式转变上求突破 一是加快农业规模化经营。大力推进土地承包经营权流转，加快发展土地股份合作组织，建设一批农业规模化示范区，发展一批现代农业园区，培育一批从事农业生产经营的专业公司。二是积极发展高效农业。建设一批高效农业示范基地，提高农产品竞争力。加大农业科技园、农业科技型企业建设力度，培育创新型、职业型农民。三是加强农业生态功能。更加注重农业生产与生态、景观等功能的耦合，鼓励和支持创建生态农业区，满足城镇制造业发展和维护市域生态平衡的需要，构建城镇生态平衡区与基本农田保护区建设之间的功能互补链。四是完善现代农业服务体系。加强各类农业专业化服务组织建设，增强农业生产的组织化程度。加强农业服务平台建设，建设农产品物流园区，大力发展农产品配送中心、农产品连锁经营、电子商务等新型流通方式和流通业态。 4、加强农村“三大合作”，在组织方式创新上求突破 一是围绕发展现代农业和转变农业生产方式，加快发展土地股份合作组织和农民专业经济合作组织。创新土地股份合作模式，探索建立跨区域的土地合作总社或联社，重点在合作规模上取得重大进展。二是围绕构建农民增收长效机制，创新社区股份合作组织。把发展社区股份合作组织作为重点，通过明晰产权主体，让农民享有集体资产股权，建立健全利益共享、风险共担的管理运行机制。按照“资源资产化、资产资本化、资本股份化”的思路，探索农村集体资产运作的有效形式，允许和鼓励社区股份合作组织预留一定面积的建设用地，统一使用、建设和经营，重点支持农民创业就业、增加财产性收入。允许和鼓励社区股份合作组织对其拥有的经营性用房进行翻建和改造，对废弃地、边角地整合利用，增加集体经济的资产。允许和鼓励社区股份合作组织采取增量扩股、现金配股等方式，充实壮大集体经济实力。 5、实施社会保障制度改革，在城乡社会保障对接并轨上求突破 一是建立城乡一体的社会养老保障制度。将劳动年龄段的被征地农民和农村劳动力、在城乡各类企业务工并与之建立劳动关系的农村居民纳入城镇企业职工基本养老保险制度。将原参加农村养老保险的农村居民逐步纳入城镇养老保险。对已享受农村老年居民社会养老补贴待遇的，采用增加养老补贴金额等形式，进一步提高保障待遇。二是建立城乡统一的社会基本医疗保险制度。实现覆盖范围、保障项目、待遇标准、医疗救助和管理制度在城乡的“五统一”。，加快完成新型农村合作医疗保险制度向社会基本医疗保险制度的衔接。三是建立城乡一体的社会救助体系。。 6、创新政府公共资源配置机制，在城乡基本公共服务均等化上求突破 一是建立城乡基本公共服务均等化制度体系。二是合理配置基本公共服务资源。三是推进城乡基础设施一体化。 7、推进社会管理体制改革，在城乡社会管理一体化上求突破 一是统筹整合区域行政管理体制。改革和完善县、乡镇行政管理机构和职能设置，合理调整乡镇机构设置和人员配置，着力增强公共服务和社会管理职能。探索“区镇合一”、“区镇互补”模式（各类圆区），促进资源整合，增强区域综合竞争优势。对具备一定人口规模和经济实力的中心镇赋予必要的城市管理权限。根据区域主体功能定位，对不同区域实行不同的指标考核体系。二是建立健全新型社区管理体制。按照地域相近、规模适度、有利于整合公共资源的原则，推进镇村体制向街道社区体制转变。推进“撤村建居”，建立现代新型社区，建设社区服务中心。。三是完善城乡一体的城市管理体系。将城市管理的理念和方法逐步引向乡镇、农村，探索建立“大城管”机制。向乡镇派驻执法管理机构，依据管理区域居住人口和面积，配备相应执法人员和装备，提高城市管理效率和覆盖面。建立健全与城市化相适应的“大防控”体系，全面提升城乡综合治理基础工作水平。 二、苏州市的一些具体措施 2008年9月，江苏省委、省政府批准苏州作为江苏省城乡一体化发展综合配套改革试验区，尔后又被国家发改委和澳大利亚发展署列为联系点、项目管理试点城市。全市已确定23个城乡一体化综合配套改革先导区（涉及到27个镇（街道））。三年来，苏州市已出台关于城乡一体化发展综合配套改革的若干意见、实施计划及全面推进的决定等相关政策 。 1、 苏州城乡一体化发展综合配套改革的目标是“七个一体化”，即发展规划一体化、资源配置一体化、产业布局一体化、基础设施一体化、公共服务一体化、就业社保一体化和社会管理一体化。 2、 土地指标双向异地置换 3、 深化城乡土地改革，优化土地资源配置。一是积极争取国家政策。向上争取“城乡建设用地增减挂钩”土地周转指标3.6万亩，一用三年。二是建立土地资源增值收益共享机制。(1)深化土地股份合作制改革，实现老年农民土地换保障，兼业农民土地换股金，专业农民土地经营规模化。(2)制定村集体建设留用地政策。征用集体土地按10%的比例对集体建设留用地指标（最高的比例为17﹪），由集体自主开发和股权量化，使地产变成资产。(3)盘活农村集体非农建设用地。对基本农田以外的非农建设用地，由集体经济组织自主开发经营，不占非农建设用地指标，或以租赁、转让、作价入股等方式直接进入市场。三是优化城乡用地结构。对“集中”、“置换”盘活的土地，提出“三利用”：退出的国有建设用地用于“三产”，节约的农村建设用地用于“三化”，土地收益和新增的农业用地用于“三农”。四是对新型农村社区土地使用不收费用。新型农村社区建设用地，除上缴国家和省里各项规费外，余额返还给镇;对农民公寓房建设，行政性收费全免，服务性收费减半。通过“三集中”、“三置换”，苏州全市可置换出发展用地70多万亩，存量土地挖潜为苏州转型发展带来了巨大的活力。 4、 推进三大合作（三大股份合作社） 5、 推行三个集中 （4）、在此过程中，实现“三个同步”：工业企业向规划区集中与新型工业化同步推进，农业用地向规模经营集中与农业现代化同步进行，农民居住向新型社区集中与富民工程同步实施。把村庄建设作为节约土地、整合资源的一个过程，作为发展生产、促进增收的一个过程。 6、 开展三个置换 7、 实现三个用于 8、 完善三大保障 9、 创新三项制度 10、 实现三大转变 11、 巩固农业基础地位，大力发展现代农业。一是推进“三项改革”，支持农业镇、村加快发展：对农业镇、农业村不再考核一般GDP、工业招商引资等指标，改为考核现代农业发展情况;农业镇不再单独设财政，对农业镇、村主要进行财政转移支付;推进跨村跨镇发展，在工业规划区内划出部分土地，由农业镇、农业村开发建设标准厂房、集体宿舍楼等。二是加快土地股份合作改革。提出“三个条件”：土地流转必须先进“社”再流转;“社”中土地至少要达到100亩规模才能流转;流转土地必须由本县（市）的劳动力承包。县镇两级财政按6:4的比例对土地股份合作社每亩补贴400元。目前，全市土地流转率达91%，全市涌现出2950个“农场主”，经营规模平均达到145亩。三是象抓工业园区一样抓现代农业示范基地。实施农业内部一、二、三次产业联动发展，推进农业“接二连三”。基地总面积达28.5万亩，仅观光农业基地就发展到150多个，直接经营收入达22亿元。 12、 因地制宜探索模式，统筹推进住房置换。一是搞好程序设计。确立了住房置换的“四种形式”和具体运作顺序：首先，鼓励现有宅基地和住房闲置且已购房进城的农户，实行货币置换。其二，对保留村庄内需换房进城和已货币置换的农户腾退的宅基地及住房，由政府收购后安置动迁的非保留村庄农户。其三，非保留村庄农户原则上鼓励置换成城镇标准公寓房。其四，引导确实不具备换房进城条件的农户联合建房向规划居住小区集中。二是搞好政策设计。对农宅置换成商品房实行“拆一还一”， 农民用宅基地区位地价补偿和住房拆迁补偿，可置换2—3套大产权房。对农户申请按揭贷款，县、镇级财政安排一定贴息。农民还可以合法置换二三产业用房，集体统一招租，农民得租金红利。三是高标准建设集中居住区。对5000人以上的较大型集中居住区，按“靠镇区、靠开发区、靠市场”选址，并确保实现配套公共设施、突出公共服务、加强公共管理、丰富公共活动、扩大公共民主。 |
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