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排污单位已立即改正环境违法行为,生态环境部门是否应当责令排污单位停产整治?

 迷糊128 2019-07-19

2014年新修订的《环境保护法》取消了限期治理制度,将“限制生产、停产整治”直接作为排污单位超标、超总量排污承担法律责任的形式。紧接着,原环保部出台《环境保护主管部门实施限制生产、停产整治办法》(以下简称《办法》)作出配套实施的办法,充分体现了国家在立法层面上对该制度的重视。《办法》实施数年来,不少生态环境部门在一线执法过程中对是否采取以及如何判定采取停产整治的情形存在困惑。比如,排污单位已立即改正了环境违法行为,生态环境部门是否应当责令排污单位限制生产或停产整治?生态环境部门该如何理解和适用该《办法》?本文笔者结合相关法律法规的规定,作一简要分析。

一、生态环境部门对排污单位采取限制生产、停产整治的目的是什么?

《环境保护法》第六十条规定,环境保护主管部门可以对违法排污者采取限制生产、停产整治措施的情形有两种:一是超过污染物排放标准;二是超过重点污染物排放总量控制指标排放污染物。而《办法》第六条规定,环境保护主管部门可以对违法排污者采取停产整治措施的情形有五种:一是通过暗管、渗井、渗坑、灌注或者篡改、伪造监测数据,或者不正常运行防治污染设施等逃避监管的方式排放污染物,超过污染物排放标准的;二是非法排放含重金属、持久性有机污染物等严重危害环境、损害人体健康的污染物超过污染物排放标准三倍以上的;三是超过重点污染物排放总量年度控制指标排放污染物的;四是被责令限制生产后仍然超过污染物排放标准排放污染物的;五是因突发事件造成污染物排放超过排放标准或者重点污染物排放总量控制指标的。原环保部环境监察局有关负责人在对《办法》的解读中认为,停产整治的目的是为了督促排污单位完成污染整治任务、迫使排污单位自行整改,制定整治方案,落实排污者主体责任意识等,最终的目的都在于控制或减少污染物排放量或排放浓度,减少对环境的危害。

因此,笔者认为,责令停产整治的目的在于“整治”,而非“停产”,停产整治决定的解除与否不应依赖于生态环境部门的核查、验收等程序,而应取决于排污者自身整治达标的情况。“停产”只是临时性的手段,停产时间长短,要看整治效果。

二、停产整治的法律属性是什么?

《行政处罚法》并未规定“责令停产整治”属于行政处罚,《环境行政处罚办法》既没有将其列入行政处罚种类中,也没有明确将“责令停产整治”列入责令改正违法的行政命令中。笔者认为,将“责令停产整治”理解为责令改正或者限期改正违法行为的一种行政命令较为妥当,理由在于:一是生态环境执法部门对排污者作出“责令停产整治”的目的是,要求超标排污者或超总量控制指标排放的排污者停止排放行为,并消除违法排放状态,从而达标排放,是一种暂时性控制行为。二是从本质上而言,生态环境执法部门排污者作出“责令停产整治”,就是要求违法排污者履行其原本应当承担的合法排污义务,并非是对违法排污者实施惩罚。 

三、《办法》与单行法律规定不一致时,生态环境部门能否既责令排污单位改正,又责令排污单位停产整治?

针对排污单位无证排污、超标、超总量、逃避监管排放污染物等环境违法行为,在《办法》与单行法律规定存在不一致时,该如何适用责令改正或限制生产、停产整治?

根据《水污染防治法》第八十三条的规定,排污单位存在无证排污、超标超总量排放水污染物、私设暗管排放水污染物等逃避监管,环境保护主管部门“责令改正或者责令限制生产、停产整治”。《大气污染防治法》第九十九条亦规定,排污单位存在无证排污、超标超总量排放、逃避监管方式排放,生态环境部门对排污单位“责令改正或者责令限制生产、停产整治”。根据上述法律规定,责令改正和责令限制生产、停产整治应择一适用。而《办法》第三条则规定,生态环境部门作出限制生产、停产整治决定时,应当责令排污者改正或者限期改正违法行为。

限制生产、停产整治制度是对原《环境保护法》中限期治理制度的延伸扩展,但由于2015年1月《办法》实施时,《水污染防治法》、《大气污染防治法》等单行法尚未修订,其中对限期治理制度规定不一致,需要制定专门的配套制度来规范限制生产、停产整治制度的执行,以解决单行法与新《环境保护法》在法律适用上的冲突。而实施限制生产、停产整治一般适用于污染较为严重,且需要一定整改期限的污染排污者,对于能够立即改正环境违法行为、完成整治任务的无须同时采取限制生产、停产整治措施。

笔者认为,从立法层面分析,《办法》是为了解决旧《水污染防治法》、《大气污染防治法》等单行法与新《环境保护法》在法律适用上的冲突而制定,新修的《大气污染防治法》、《水污染防治法》分别于2016年、2018年实施,已明确规定了责令改正和责令限制生产、停产整治应择一适用。此外,新《大气污染防治法》、《水污染防治法》属于法律,《办法》是部门规章,且在《办法》施行之后修订,根据新法优先旧法、上位法优于下位法的原则,对于无证排污,超标、超总量排污,通过逃避监管方式排污等环境违法行为,生态环境部门应根据单行法相关规定,选择适用责令改正或者限制生产、停产整治。如排污单位能够立即改正环境违法行为,完成整治任务的,生态环境部门可以通过责令改正达到行政执法目的,无需再责令排污单位停产整治。

四、实践中,生态环境部门作出停产整治须考虑哪些因素?

根据《行政处罚法》、《环境行政处罚办法》的规定,责令改正和实施行政处罚是对环境违法行为必须采取的措施;而责令限制生产、停产整治,则需生态环境部门根据《办法》和排污单位的实际情况进行合理的自由裁量。那么,生态环境部门该如何进行合理的自由裁量呢?

笔者认为,首先,执法人员须根据排污单位能否“立即改正”,判断采取“责令改正”还是“停产整治”。如执法人员判断排污单位能够“立即改正”,生态环境部门可决定适用“责令改正”;否则,决定“停产整治”。其次,生态环境部门采取“限制生产、停产整治”时应该综合考虑各种因素,对各种利益进行权衡,尽量使行政相对人所受的损失保持在最小范围和最低程度,具体包括以下几点:一是违法行为的情节及其危害程度;二是纠正违法行为所要求的缓急程度;三是消除危害后果的难易程度。具体而言,实施“停产整治”一般适用于污染较为严重,且需要一定整改期限的污染排污者,对于违法超标、超总量的严重程度可以结合监测数据予以判断;对于能够立即改正环境违法行为、完成整治任务的,无须同时采取限制生产、停产整治措施。

综上,笔者认为,“停产整治”主要目的是为了督促排污单位完成污染整治任务、迫使排污单位自行整改环境违法行为。如排污单位可以立即纠正违法行为、终止环境违法行为,生态环境部门通过责令改正执法措施即可达到行政执法目标,不需要进一步采取“停产整治”措施。否则,如不区分具体违法情况,简单、机械“套用停产整治”,既不符合立法本意,也不能实现生态环境保护的目的。

章利兵

广东卓凡(仲恺)律师事务所主任,卓凡环保法律服务团队负责人。联系电话:13829981986。

曾智群

广东卓凡(仲恺)律师事务所执业律师,卓凡环保法律服务团队成员。联系电话:18824863204。

陈咏

广东卓凡(仲恺)律师事务所实习律师,湘谭大学法律硕士,卓凡环保法律服务团队成员。联系电话:13824229030。

编辑/邱骏   主编/王骞

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