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导读 本文章由2019空间与未来上海国际研讨会专家发言梳理而成，经作者授权发布。 2009年广东省政府与国土资源部合作建设节约集约用地试点示范省，广州在全国率先探索实施“三旧”改造，2012年国土资源部和广东省政府在广州召开全国节约集约用地政策创新座谈会，向全国推广广州“三旧”改造试点经验。十九大报告强调，优化存量资源配置，突出抓重点、补短板、强弱项，努力实现更高质量、更有效率、更加公平、更可持续的发展。十年来广州市大力推进城镇低效用地再开发，通过城市更新释放存量资源潜力，满足城市转型发展对新空间、新经济、新功能的高质量发展。 （作者简介：陈丙秋，广州市规划和自然资源局城市更新规划管理处副处长）  一、城市更新工作的背景 2008年国务院印发《关于促进节约集约用地的通知》，拉开我国进入存量用地时代的序幕。2009年广东省政府与国土资源部合作建设节约集约用地试点示范省，广州在全国率先探索实施“三旧”改造，2012年国土资源部和广东省政府在广州召开全国节约集约用地政策创新座谈会，向全国推广广州“三旧”改造试点经验。 党的十九大报告强调，优化存量资源配置，突出抓重点、补短板、强弱项，努力实现更高质量、更有效率、更加公平、更可持续的发展。十年来广州市大力推进城镇低效用地再开发，通过城市更新释放存量资源潜力，满足城市转型发展对新空间、新经济、新功能的高质量发展。 二、城市更新政策沿革 从2009年到2019年，广州市结合实际出台了一系列城市更新政策，初步构建了较为完善的城市更新政策体系。2009年出台《关于加快推进“三旧”改造工作的意见》，充分调动市场积极性，市场资金踊跃参与改造。针对改造中出现的新问题，2012年出台《关于加快推进“三旧”改造工作的补充意见》；2016年1月1日起实施《广州市城市更新办法》及旧村庄、旧厂房、旧城镇更新实施办法3个配套文件，更加突出综合效益和政府公共利益；落实省政府加快“三旧”改造要求，2017年出台《广州市人民政府关于提升城市更新水平促进节约集约用地的实施意见》；2019年《广州市深入推进城市更新工作实施细则》印发实施，从标图建库动态调整、旧村庄全面改造、加大国有土地上旧厂房改造收益支持、成片连片改造、城市更新微改造、加大城市更新项目支持力度、完善历史用地手续等八个方面对现有政策进行补充和完善，充分调动改造主体积极性，高效推进城市更新工作。  三、城市更新工作推进的四个阶段 广州城市更新可以分为四个阶段： （一）09年之前为初步探索阶段。没有形成系统性政策，严格限制市场等多元主体进入，选择单个项目，主要采取政府资金投入，改善城市环境面貌。 （二）2009至2014年是“三旧”改造阶段。政府主导，允许符合条件的项目自行改造，合理分配土地增值收益，以拆除重建为主，单个项目推进，侧重硬件设施的改造。 （三）2015至2018年进入城市更新阶段。以政府主导、市场运作、利益共享为原则，强调产业转型升级、历史文化保护和人居环境改善，创新性提出微改造更新方式，注重城市更新项目的长期效益和可持续发展，确保产业和城市更新项目的有机融合，完善各利益主体土地增值收益共享机制。 （四）2019年进入战略引领推进阶段。强化全市一盘棋的要求，统筹生产、生活、生态空间布局，落实广州城市发展战略，以更新为抓手，促进重点项目落地。  四、城市更新工作管理机制 成立广州市城市更新工作领导小组，为市政府进行城市更新决策的综合议事机构，就城市更新的重大事项和问题进行审议并形成审议意见，作为市政府决策和部门审批的依据。 成立广州市城市更新专业委员会，为市规划委员会下设的专业议事机构，负责审议城市更新片区（项目）的控制性详细规划调整方案。 2009年成立广州市“三旧”改造工作办公室，负责统筹协调全市“三旧”改造工作。2015年整合原市“三旧”改造工作办公室的职能，增加统筹城乡人居环境的职能，成立广州市城市更新局。2019年机构改革，原市城市更新局撤销，职能划入广州市规划和自然资源、广州市住房和城乡建设局，两个部门强强联合，共同推进城市更新工作。 五、主要经验和做法 （一）旧村更新改造 主要问题：违法建设多，一户多宅、超面积建设严重。社会治安差、卫生条件差、安全隐患大、消防等问题隐患多，产业粗放低端、思念观念落后，难以融入现代文明城市，配套设施不完善，市政公服设施普遍缺乏。 主要做法：采用全面改造和综合整治相结合的模式分类分批开展改造，解决城中村人居环境差、安全隐患多、治安形势复杂、集体经济粗放低效等问题。在更新改造过程中，统筹考虑双评价，做好交通、环境、文化保护等相关评价评估；区域统筹，充分协调解决区域短板问题；算好经济账，保障项目实操性；运用城市设计把控城市整体风貌；土地整备和土地收储双轮驱动，助力项目推进。 亮点成效：完善公建配套，配件公共服务设施1397个，建筑面积200万平方米。改善村居条件，拆除无证建筑119万平方米，提供旧村改造安置房462万平方米，惠及19.2万群众，提供居住建筑面积2637万平方米，商业建筑面积1571万平方米，改造后旧村绿地率由5%提高到30%，建筑密度由60%以上降低到30%以下。振兴集体经济，村容村貌得到改善，村集体经济收入大幅增加。 （二）旧厂更新改造 主要问题：土地使用效率低，不能满足节约集约用地的政策要求。产业类型低端，无法满足新型城市高质量发展的要求。现状污染大，影响城市生态环境建设。位于规划生态红线内，阻碍城市双修。 主要做法：一是允许村级工业园先行改造，通过“关停淘汰一批、功能转变一块、改造提升一批”分批次有步骤的进行村级工业园的整治提升。二是允许国有旧厂房自主改造，坚持生态优先、整体统筹，将位于规划生态红线及基础设施内的用地无偿交储，政府通过建设量的转移和容积率的奖励，保障城市健康可持续发展、确保国有资产增值，同时权属人也可以选择由政府统一收储、公开出让的方式取得土地补偿款。 亮点成效：关停搬迁产能落后企业310家，推动华南国际港航服务中心、万科黄埔跨境电子商务园区、TIT纺织产业园等转型升级。引入百度、腾讯微信总部、唯品会、今日头条等4676家企业。建成科技孵化器5个，引进企业、上市公司62家，年产值1330亿元。 （三）旧城镇更新改造 主要问题：历史文化街区保护不足，未凸显地方特色。黄金地段的弃儿，未能发挥应有的土地价值。人居环境差，缺乏街区活力。社区管制难度大，阻碍社会融合。 主要做法：一是注重用好、用足绣花工夫，通过微改造的手段，维护地方特色，同时注重历史文化保护和传承，重点改善人居环境。居民自治与社会参与相结合。政府、居民、企业、专家等多方共同参与、共同缔造，推进营造共建共治共享的社会治理格局。二是空间改造与长效治理相结合，形成社区议事平台，构建社区工作单元为责任主体、属地党委领导的共治模式，签订共同维护管养协议。三是城市修补和历史文化保护活化相结合。在全市范围内划定历史文化街区26片、6.69平方公里，制订历史文化街区保护规划，修旧如旧保留原有街巷肌理，在科学合理的活化利用中进行保护。 亮点成效：一是建立政策体系框架有序推进，梳理了60项的改造任务清单，包括基础设施升级、拆违、整饰等49个基础完善类项目和加装电梯、绿化节能等11个优化提升项目，出台规划导向、设计规范、示范项目等指引。二是补齐短板、重点完善基础配套，通过旧城更新改造，整治三线，维护消防设施，维修更换排水管网，规范垃圾清运点，拆除违章建筑，新增绿化，同时修缮历史建筑。三是便民出行，加快推进电梯加装。目前审批加装电梯许可5050宗，已建成2860宗，惠及居民40万人。   |
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