【原】广州垃圾分类第三方企业化服务模式

无知一熊 2019-07-24

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一、垃圾分类四原则

一是分类处理，物尽其用（分类目的）。推动源头分类是为了节约资源、保护环境，提高垃圾处理效率，应做到物尽其用和分类处理。关键是做到分类处理。只有做到了分类处理，才可能做到物尽其用。想做到分类处理，必须根据分类处理设施配置情况推进分类排放。没有分类处理设施，分类排放就是在做无用功。为避免混合处理，源头分类必须与后续处理设施对接。

我国一些地区目前只有再生资源回收利用、焚烧和填埋处理设施，期望通过推动分类，提高再生资源的回收利用率、焚烧处理效率和减少混合垃圾的焚烧填埋处理比例。对此，宜采用二级分类（2+X）：先进行干湿二分类，再对干垃圾二次分拣以回收利用再生资源。不能物质利用的干垃圾作焚烧处理，湿垃圾作填埋处置。

二是因地制宜，社区自治（分类做法）。发挥居（村）委的组织作用，将垃圾减量和分类排放纳入社区环境卫生的重要项目，积极推动划片治理和社区自治。根据社区的特点，尤其是居住和生活条件，结合后续垃圾处理方式，因地制宜，选择适宜的分类排放办法，逐步改变居民排放习惯。

广州市在因地制宜方面做出了一些有益尝试。如对以临街、中低层居民楼为主的社区实行定时定点投放、直收直运，对一些大型高档小区实行厨余垃圾专袋投放、干垃圾二次分拣，都取得了较好效果。上海市正对不同类型社区、景点制定不同的分类方法，也是因地制宜的体现。

三是分类奖励，混排惩罚（经济激励）。合理利用经济激励手段，奖励垃圾减量、分类投放和回收利用，惩罚混合排放，严惩偷排偷运。鼓励根据垃圾的污染性、资源性、社会性及其处理成本制定垃圾排放费标准，条件成熟时实施垃圾排放费按类从量计费，激励公众自觉自愿地开展垃圾源头减量与分类。如制定单位和居民其他垃圾排放量标准，减排补贴，超排惩罚，低于这一排放量标准的给予补贴，超过这一排放量标准的则予以惩罚，而且，减排越多补贴越多，超排越多惩罚越重，以树立垃圾排放成本意识，提高单位和居民实行源头减量和排放控制的积极性。

广州市实行垃圾排放阶梯式收费制度、区域生态补偿和低值可回收物财政扶持，很好地体现了利益驱动作用。各区积极推动干垃圾二次分拣和厨余垃圾分类处理，有效减少了焚烧填埋处理量。

四是捆绑服务，注重绩效（绩效管理）。在居民还没有自愿和自觉行动而居（村）委和政府的资源又不足时，推动分类排放需要企业、社会组织和事业单位等第三方介入。但是，仅仅承接分类服务难以获利，第三方尤其是企业不可能介入，而推行捆绑服务就是要解决这个问题。将推动源头分类服务与垃圾收运、干湿垃圾处理业务捆绑，可促进垃圾分类资本化，保障企业合理盈利。

引入第三方垃圾分类服务，关键是科学核定服务绩效，这就需要提出绩效核定指标体系。核定分类排放效果的重要指标是焚烧、填埋处理比例或物质利用比例。焚烧填埋比例的减少或物质利用比例的增加，说明再生资源回收利用率与厨余垃圾分类处理率得到了提高，这正是分类排放的主要目的之一。

二、垃圾分类应引入第三方企业化服务

理论上，垃圾分类是垃圾排放者应尽的责任，垃圾排放者在享受垃圾处理服务的同时应按规定分类排放垃圾。实际上，在社会普遍认为提供垃圾处理服务应是政府责任的氛围下，政府要求排放者分类排放势必困难重重。

垃圾分类模式分为3种:一是排放者自觉自治，这需要排放者具有高度社会责任感；二是政府大包大揽，这需要政府具有充足、持久的人力和财政支付能力等资源；三是借助第三方企业化服务。显然，第一、第二种模式在当前条件下都是不现实的。只有第三种模式，借助第三方企业化服务，既可减轻财政压力，保障垃圾分类服务人力持久，又能维护排放者利益，是现实可行且可复制、可持续发展的模式。

在推广垃圾分类过程中，必须正视人性弱点产生的“责任分散效应（旁观者效应，看客心理）”、“搭便车效应”、“邻避效应”、“不值得做定律”和“半途效应”等心理问题。解决这些问题，仅靠行政命令、宣传教育是不够的，还必须引进第三方给予实时实地的引导、指导、规范与监督等人性化服务。

所谓垃圾分类第三方企业化服务，是由从事回收利用具有资源价值和低经济价值的低值可回收物的企业、社会组织和事业单位，前延至垃圾产生源头，一并提供垃圾分类服务。

垃圾分类第三方企业化服务模式找到了垃圾分类的抓手、推手和先手，让垃圾分类变得简易、可衡量和可持续。其核心是通过强化低值可回收物的物质利用促进垃圾分类，其关键政府要把物质利用当作一种垃圾处理方式并给予财政补贴，第三方要围绕垃圾治理业务创新营利方式，确保第三方企业化运作，重点是整合干垃圾（低值可回收物）的回收（包括运输）、二次分选和督导源头分类三个环节（“三合一”）。

垃圾分类第三方服务有助于逐步消除旁观者效应和制度惰性，提高公众参与垃圾分类的自觉性和可塑性，增强政府与公众之间的良性互动；同时，有助于调动与提升逆向物流生产力，发挥现有工业产能的利废作用，保障分类垃圾得到分类处理，提高垃圾分类处理的效率与效益。

国内外垃圾分类处理的成功案例，如巴西塞普利回收、德国双元回收、美国再生银行回收，台北四合一回收、深圳盐田区餐厨垃圾资源化利用和广州低值可回收物回收利用，无一例外的都采用了垃圾分类第三方企业化服务。

这里简要介绍台北资源回收四合一计划。1998年台北市出台《资源回收四合一计划》，并为此成立资源回收管理基金管理委员会。《资源回收四合一计划》的关键是发挥社区、回收商、地方政府（清洁队）和信托基金的合力，推动资源回收，并通过回馈或购买方式（美国再生银行回收模式是通过回收商购买干垃圾）鼓励全民参与，促进源头减量和分类排放。

社区组建资源回收互助组织推动家庭垃圾分类、回收和预处理，回收商建立高效的回收系统，政府承担定时、定点、定线收运，信托基金向回收体系注入资金推动社区、回收商和地方政府清洁队严格执行资源回收制度。四个主体分工协作，合而为一，故称“四合一”，充分体现了全民参与及经济激励在垃圾分类、资源回收和收运过程的作用。因四合一计划，尤其在推行垃圾不落地时，垃圾分类、资源回收和垃圾清运三项工作捆绑甚至在同一时间完成，所以，有时又被称为“三合一资源回收计划”。

资源回收四合一计划的运行方式是：首先，小区居民必须将可回收物（包括大件垃圾）、餐厨垃圾与其他家庭垃圾分类，交给回收点、回收商、清洁队收运处理。其次，回收商参考回收基金管理委员会公告的补贴费率，按照市场价格向居民、小区团体及清洁队或传统回收网络收购可回收物。第三，地方政府的清洁队向居民收集可回收物，变卖后所得按照一定比例返回给参与的居民及工作人员。第四，在回收基金方面，采取对民众提供回收奖励金，及对清除处理业者提供回收及处理补贴费的方式，提高回收率，确保可回收物的回收量。

资源回收在台湾形成专业化的体系，不论任何人的可回收物透过清洁队、小区、学校、社团回收，他们都会进入回收商的手中，再进入处理管道。处理业者经过稽核认证后，就可以向基金管理委员会取得费用，一般而言，基金管理委员会每年都会支出45亿—50亿元新台币的信托基金。从四合一回收计划的运行方式可以看出，信托基金起到了利益驱动作用，促进与持续推动了分类、回收与利用。

资源回收方案不仅有效减少了垃圾清运量和提高了资源回收率，而且改变了清运垃圾的组成和特性，2002年垃圾统计资源显示，清运垃圾中不可燃物质仅占9.6%，可燃物质占到90.4%，其中厨余类占23.3%，纸类30.0%，塑料类占20.2%，资源回收方案提高了清运垃圾的热值，有利于提高焚烧效率和焚烧设备使用寿命。

三、广州垃圾分类第三方企业化服务模式

（一）模式介绍

【模式概况】广州垃圾分类第三方企业化服务模式以《广州市生活垃圾分类管理规定》和《广州市购买低值可回收物回收利用服务管理试行办法》为法治依据，以干垃圾（低值可回收物）的回收（包括运输）、二次分选和督导源头分类三个环节合而为一为基本框架，以政府购买低值可回收物回收利用及垃圾源头分类第三方服务为经济手段，以低值可回收物回收方为垃圾源头分类服务第三方（以下简称回收服务方或第三方），依托资源回收利用产业产能，在政府与公众共同督导下，拓延利益链，持续发展低值可回收物回收利用及垃圾分类第三方企业化服务。

广州垃圾分类第三方服务，是由从事低值可回收物的第三方（企业、社会组织或事业单位），前延至垃圾产生源头，一并提供垃圾分类服务。第三方的主要职责是从源头和环卫工有偿回收干垃圾（低值可回收物），组织二次分选，再将分选出来的高值资源卖给资源利用企业（利废企业）；督导源头分类；申报并配合监管部门核实低值可回收物等相关数量和配合相关部门的监管工作。第三方可以是传统的资源回收商、资源利用企业（利废企业）、环卫公司等盈利性企业，也可以是非盈利性的社会企业。

为与原有垃圾收运、处理体系兼容，大件垃圾、餐厨垃圾（湿垃圾）、有害垃圾和其他垃圾沿用以前收运与处理体系。在政府购买大件垃圾、餐厨垃圾回收利用办法出台及相关条件成熟后，大件垃圾、餐厨垃圾回收利用流程可与低值可回收物回收利用流程整合。

广州垃圾分类第三方企业化服务模式的核心是通过强化低值可回收物的回收利用促进垃圾分类，关键是政府对低值可回收物回收给予财政补贴，协助第三方搭建业务运作平台，确保第三方企业化运作，重点是“三合一”——干垃圾（低值可回收物）的回收（包括运输）、二次分选和督导源头分类三个环节捆绑经营。

【运行方式】广州垃圾分类第三方企业化服务模式的运行方式是：首先，源头（居民、单位）将垃圾粗分，起码将干垃圾、湿垃圾、大件垃圾和有害垃圾分开，并将干垃圾交给第三方，将大件垃圾、湿垃圾和有害垃圾交给原收运与处理主体。

其次，第三方参照市场价格向源头和环卫工收购干垃圾或低值可回收物，并对干垃圾（低值可回收物）进行二次分选等预处理，将干垃圾分成低值可回收物和其他垃圾，将低值可回收物变成高值资源。

第三，第三方将高值资源按市场价格卖给资源利用企业（利废企业），将其他垃圾交给原收运与处理主体。

第四，第三方向政府主管部门申报回收利用的低值可回收物数量，经相关部门核实后，领取低值可回收物处理费（服务费或补贴费）。低值可回收物处理费是干垃圾回收（包括购买、运输）、二次分选和督导源头分类的补贴费用的总和。

【模式特点】广州垃圾分类第三方企业化服务模式具有三个特点，一是坚持二级分类法，二是以低值可回收物回收利用促进源头垃圾分类，三是坚持企业化运作。二级分类法是广州模式的现实选择，是培育公众自觉分类的手段。以回收促分类是广州模式的核心，回收、二次分选和源头分类服务三合一是广州模式的基本框架，推动源头分类是广州模式的目的。企业化运作是广州模式的动力和推动源头分类的保障。

二级分类法是广州模式的现实选择。广州目前仍处于培育公众自觉分类阶段，做不到源头细分，施行“源头粗分+二次细分”的二级分类法是理智可行的。源头将干湿分开或将可回收物与餐厨垃圾（或其他垃圾）分开即可（必须将大件垃圾和有害垃圾分类排放），第三方再按资源利用要求集中对干垃圾（可回收物）进行二次分选。

以回收促分类是广州模式的核心。政府购买低值可回收物服务的项目不仅仅是低值可回收物的回收（包括运输）和二次分选，还应包含第三方（回收方）提供源头分类服务，督导源头按相关规定分类排放。因此，广州模式实际上是一种第三方集回收、二次分选和源头分类服务三项业务于一身的“三合一模式”，其核心就是以回收促源头分类，以二次分选提高低值可回收物的资源价值。广州推广垃圾分类的终极目的是实现源头自觉细分，广州模式提倡第三方进行二次分选，只是一种过渡性安排，不得已而为之；广州模式借助业务链上离源头更近的回收方提供源头分类服务更方便和更具效力，目的就是为了培育源头自觉分类，引导源头逐步细分。

企业化运作是广州模式的动力。广州模式要求第三方创新管理，自负盈亏，坚持企业化运作。低值可回收物回收是微利甚至无利买卖，要坚持企业化运作，除财政适度补贴外，更需要第三方创新商业模式，围绕垃圾治理业务构建业务运作平台，跨界合作，拓展利益链，丰富利润点。

例如，类似美国再生银行做法，可以通过银行卡、手机卡、购物卡等消费卡工具与银行、电信、商场等合作，直接将分类投放干垃圾（或低值可回收物）所得（回馈）变现。商户赢得固定客户，第三方从商户利润中获得一定收益。

也可像德国公厕经营公司那样，与快递、广告、电信等相关业合作，在回收站（点）增设快件收寄、广告、手机充费等业务，顺便拓宽第三方的业务。

此外，第三方在提供垃圾分类督导服务的同时，也可同时承接其他社区服务业务（因此鼓励物业服务公司、居（村）委会、社区志愿者服务组织等提供垃圾分类企业化服务），等等。广州垃圾分类第三方企业化服务模式支持第三方通过垃圾治理业务建立开放、包容、合作共赢的业务运作平台，增强第三方的营利能力。

【模式优势】广州垃圾分类第三方企业化服务模式运行一年以来，显示出强盛的生命力，具有可复制性和可持续性。主要优势有：

首先，解决了源头分类督导的人力问题。广州市以前主要依靠政府及其公共事业机构人员督促公众分类，行政主管部门甚至把18个处室的副处长派驻街道蹲点指导两个月。但事实证明，政府自编自导不能持久，且督导效果差，以致垃圾分类叫好不叫座。为此，广州动用企业、社会组织和事业单位等力量，按企业化运作方式提供垃圾分类第三方服务，引导与督促公众自觉分类，保障了督导人力的持久性。

其次，解决了源头分类服务的财力问题。通过与其它垃圾处理事物捆绑，解决了分类控制的资本化难题，便于财政补贴制度化。广州市通过出台生活垃圾终端处理设施阶梯式计费和区域生态补偿制度，调动了各级政府和社区强化物质回收的积极性。通过出台低值可回收物回收利用管理办法，保障了第三方和分类排放者的利益，调动了企业、社会组织和居民参与垃圾分类的积极性。这些制度化措施，打开了垃圾治理社会化、市场化和产业化新局面，有效提高了资源回收利用率。

第三，解决了分类垃圾逆向物流的断链问题。垃圾分类的目的就是为了分类处理、物尽其用，必须有相应的分类处理设施。一些地方没有分类处理设施却强推分类，往往给人做表面文章、为了分类而分类的印象，导致公众失去分类积极性。垃圾分类第三方服务模式将分类服务与后续分类处理捆绑，并根据回收利用的废物量给予补贴，形成了分类垃圾逆向物流，让物流成为一种生产力，保证了分类垃圾得到分类处理，完善了垃圾处理方式方法和垃圾处理产业体系。

（二）二级分类和源头分类

【二级分类】二级分类（2+X）由源头粗分和二次细分组成。源头居民或单位应按规定对不同类废弃物分类储存和分类投放。源头管理者（源头分类责任人）应按规定将分类垃圾分类驳运到指定收集站（点）。源头分类应接受第三方督导和其他部门监管。

【源头分类】源头分类包括三个环节：源头（家庭、单位）分类储存、分类投放和源头管理者将源头分类投放的垃圾分类驳运到指定的收集站（点）。

源头分类实行管理者责任人制度。有物业管理服务公司的源头（包括单位、小区，等）由物业管理服务公司负责，没有物业管理服务公司的源头（经营单位）由经营者负责，既没有物业管理服务公司又没有经营者的源头由行政主管部门负责。

分类储存和分类投放的作业主体是垃圾产生者（排放者），分类驳运的作业主体是源头管理者或委托人。作业主体应按责任人的要求开展分类作业及配置分类装置。具体作业方式（分类做法）应因地制宜，切实可行。争取逐步实现定时定点分类投放和低值可回收物（甚至分类垃圾）定点(不定时)智能回收，逐步实现低值可回收物分类投放、分类驳运和回收同时完成的直收直运，以便于第三方督导服务。

源头分类标准应随收运、处理管道动态调整，基本标准是做到干垃圾、湿垃圾、大件垃圾和有害垃圾分类排放，而且保证湿垃圾不混入干垃圾，为干垃圾二次分选创造有利条件。大件家具、家电对运输和处理方法有特殊要求，有些经修复或再制造后可重复使用，有些家电含环境有害物，需要特殊工艺与场所进行拆解回收，应与其他生活垃圾分开排放、收运与处理。引导源头对干垃圾进行细分，如将玻璃、竹木、旧衣服等分类排放，逐步减少二次分选工作量，直至取消二次分选，实现源头分类标准与后续处理方式一致。

【二次分选】二次分选主要指第三方对干垃圾或低值可回收物再次进行细分以提高其资源价值和经济价值。源头分类出来的干垃圾或可回收物实际上还是混合物，即使源头能够分开废玻璃类，这些废玻璃也可能还是各种颜色玻璃的混合物，再利用前需要二次分选。

此外，如其他垃圾焚烧处理，也宜进行二次分选。广州焚烧处理达到一定能力后，宜将其他垃圾分为可燃物和不可燃物2类，可燃物焚烧处理，不可燃物填埋处置。

（三）问题与对策

推广垃圾分类第三方企业化服务模式的主要问题有：

1.主体权责不分。居民、业主委员会、物业公司、社区居（村）委会、第三方、政府的权责不分，关系不清。生产厂商难追溯和追责。

2.管理部门观念偏颇。垃圾管理部门长期把物质回收利用排斥在垃圾处理方式之外，致使低值可回收物回收利用因不能享受财政补贴而得不到发展。造成这一偏颇认识的重要原因之一是长期存在的体制分割：再生资源由经贸部门管理，生活垃圾由建设（城管）部门管理等。体制分割而管理工作存在交集导致管理部门推诿扯皮和不作为。

3.法律、经济手段乏力。地方城市立法权力、税收等经济工具有限，垃圾分类服务难以资本化计算，地方财政重末端处理轻视源头减量和排放控制，导致第三方参与的利益驱动力不足。

4.评价与监督存在困难。广州垃圾分类第三方企业化服务模式动用了财政扶持手段，政府必须加强监管。本来，在信息对称和完善、监管者秉公监管并拥有足够使用的监管工具和手段、第三方诚信守法和具有高度的社会责任感时，广州模式第三方回收服务监管就不是个问题。但因现阶段这些前提都不具备，加上行政体制上传统的资源回收与垃圾处理相割裂，垃圾处理行业即无骨干企业可以信赖，又缺失行业自律，再加上界定废弃物的资源与经济价值、定量评价第三方服务绩效等方面存在技术困难，可以预计，第三方回收服务监管将是一个棘手问题，讲严重点，甚至成为广州模式推广的阻力。

解决推广垃圾分类第三方服务模式主要问题的对策是：

1、明确垃圾治理当事方权责，健全第三方服务制度

一要正本清源，明确当事双方主体及其权责。明确垃圾排放者和享受垃圾治理效益的公众是垃圾治理的当事双方；明确排放者承担治理的主体责任，必须为垃圾治理付费和承担环境污染的法律责任；明确受益公众拥有享受良好环境的权责。明确第三方必须按约履行垃圾治理责任，包括提供垃圾分类第三方服务。

二要规范竞争，健全第三方参与制度，保证垃圾治理由最合适的第三方承接。建立第三方信息库并分类管理，保障足够数量和质量的企业参与公开招标或竞争性谈判。建立第三方参与程序和进出门槛清单，让第三方能够清楚参与何种竞争，并自行决定是否参与，以营造公平竞争环境。建立市场负面清单，围绕打破垄断、管制外部性、消除信息不对称和不完全等方面健全市场，消除投资的盲目性，避免资源配置失当，避免监管失效，防止市场失灵。建立政府审查（审批、核准、备案）清单，改进审查方式，提高审查效率，推进审查便利化，有条件的地区建立联合审查制度，在政府统一的政务审查平台上实行并联审查。

2.科学设计垃圾处理流程，正确反映垃圾处理的整体性

科学设计垃圾处理流程，形成先源头减量和排放控制，再物质利用、后能量利用，最后填埋处置的分级处理与逐级减量的层次结构和整体规律，明确垃圾处理每个环节的进出口参数，做到层次分明、先后有序、条理清楚、要素完备、秩序井然和功能可行。

建立分类排放与分类处理的匹配关系。明确分类主体、对象（标准）、方法与措施，鼓励第三方参与、引导与监督垃圾分类，切实推动源头分类和二次分选，切实加强分类垃圾的回收利用，并且通过分类处理设施建设促进垃圾分类。

鉴于传统的资源回收企业的管理与垃圾管理之间存在体制割裂问题，而街道环卫所（站）和垃圾运输车队属于行政性运作，清扫保洁市场化出现诸多问题，建议各区整合国有资源回收企业、环卫所（站）、运输车队等力量，组建自己的国有环卫企业，企业化经营废品回收利用（包括低值可回收物回收利用）、垃圾收运与处理、道路清扫保洁等业务。

3.出台第三方服务管理办法，解决分类服务的资本化难题

出台基于供求均衡的垃圾处理行业定价法，系统确定各种垃圾处理方式的指导价，形成与分级处理相适应的价格级差，确保分级处理的协调性与经济性，以便确定捆绑服务的补贴价格，降低垃圾处理的总成本。根据废弃物利用情况发布低值可回收物回收利用目录，确保低值可回收物形成物流生产力，维持低值可回收物回收利用秩序。鼓励第三方围绕垃圾治理业务开拓相关市场或与相关企业结成联盟，增加利润点，整合利益链，扩大市场规模，保障第三方合理收益。

广州市通过与低值可回收物回收利用捆绑，采用焚烧填埋处理综合单价作为低值可回收物分类、第三方分类服务、回收、运输与利用等一系列捆绑业务的补贴单价，并根据回收利用的低值可回收物量予以补贴，成功解决垃圾分类第三方服务的资本化难题，为财政补贴制度化和施行第三方服务绩效管理奠定了坚实基础。条件成熟时，可整合生活垃圾终端处理设施阶梯式计费、区域生态补偿制度和低值可回收物回收利用补贴办法，上升到法规位阶，进一步强化政府、社会组织、企业和居民的良性互动，推动垃圾治理社会化、市场化和产业化新局面。

4.推进全程综合多元评价监督，切实保障第三方服务的绩效

推动全民监督和第三方全程综合评价，强化政府监管，切实保障第三方服务的绩效。为此，重点做好以下事宜：

一是建立治理目标清单。做好本底调查，合理确定治理要素及其子项的治理目标，保证目标具体、可衡量、可达，与其他目标或事件相关和具有明确的实现期限，为科学考核考评第三方服务绩效和保障第三方的合理权益奠定基础，尤其要注意低值可回收物回收利用量与焚烧填埋垃圾量之间的此消彼长关系。

二是建立第三方信息库。依据资质、人才储备、财务状况、同类业绩和信用等资源筛选企业入库并分类管理，保障足够数量和质量的第三方参与公开招标或竞争性谈判。建立第三方参与程序和进出门槛清单，以营造公平竞争环境。

三是建立第三方回收服务负面清单。完善第三方垃圾分类服务实施细则，建立源头、运输方、回收方、利用方和街（镇）联单制度，建立电子交易暨电子联单与监管平台，禁止在回收量和回收地上造假，禁止区外垃圾偷运至区内，禁止偷排低值可回收物和降低源头分类服务标准。适时公布低值可回收物目录，禁止用高值资源套取低值可回收物回收利用补贴。

四是对重点环节施行第三方综合评价。开展垃圾分类第三方服务、低值可回收物回收和二次分选的决策、规划、设计和运营方案及其实施影响的综合评价，将负面影响消除于萌芽状态。

五是强化招投标和治理过程中程序、绩效、市场负面清单、法律法规标准执行情况、国有资产使用状况等主要内容的监督。建立评价监督信息共享与公开平台，定期发布黑名单，并将黑名单踢出第三方信息库。

六是推进综合执法，强化司法介入，防止相关方相互勾结、非法倒卖和偷排垃圾，维持市场秩序、效率、正义与公平，提高垃圾分类第三方服务和垃圾治理的资源环境、社会和经济绩效。

(四)广州模式倒逼观念改变

一是要从垃圾处理、管理转变为垃圾治理。垃圾是生产生活的副产品，也是生产生活中不可回避且必须妥善处置的东西。长期以来，我们习惯了政府主导的垃圾处理模式，一味追求垃圾消纳。随着垃圾成分日益复杂、垃圾产量增大和公众参与意识的增强，垃圾问题逐渐成为城市管理的重点和难点，重消纳处理、轻管理的弊端日益彰显，政府亟待从垃圾处理主体转换成垃圾管理主体。

但是，垃圾具有典型的社会属性，从垃圾生产、处理到处置的全过程都需要全社会参与和监督，传统意义上的长者式行政强制管理极易造成社会抵触，这就需要政府从垃圾管理思维转换成垃圾治理思维，使垃圾治理为资源环境保护、经济社会发展与和谐社会建设服务，真正成为社会治理不可分割的组成部分。

垃圾治理的研究对象是政府、社会及社会利益相关方之间互动的方式方法，侧重于垃圾社会化处理，包括政府、社会及社会利益相关方之间，及其与科学技术、市场等之间的复杂关系，其目标是均衡消费者利益与社会成本、效率与公平，遏制政府失灵、社会失灵和市场失灵，促进垃圾处理产业化发展。垃圾治理理念尤其关注4个方面：治理体制及其运行机制，政府与社会公众的合适参与，专业化、企业化、社会化与产业化，行业监督规范。垃圾治理讲究政府引导，广泛吸收社会公众参与，强调政府、社会及社会各利益相关方之间的互相依赖性和互动性，依赖社会自主自治网络体系，一切从群众出发，群策群力，综合治理。垃圾治理不仅要评估经济学领域的经济、效率、效益与公平原则，还要评估治理意义下的参与、公开、公平、责任与民主等要求。

垃圾处理和垃圾管理的理念却与之不同。垃圾处理的研究对象是垃圾处理的工艺技术与处理方式，研究内容侧重于垃圾的无害化、资源化和减量化处理方面，属于工程技术领域，目的是提高处理效率与效益、提供社会经济发展所需要的产品和妥善处理废弃物。垃圾管理的研究对象是垃圾治理的行业管理和作业管理，重点研究政府对垃圾治理行业的管理，研究内容侧重于政府干预的方式方法和各种工具与手段，属于管理学范畴，目的是保证垃圾处理行业与作业高效有序发展。由此可见，垃圾治理与垃圾处理、垃圾管理的区别是显著的。

从处理、管理到治理，一字之差，相隔甚遥，难就难在需要政府克服自利膨胀，需要公众回归公共理性，需要企业承担社会责任，把政府主导型垃圾处理模式转变为市场导向型垃圾处理模式，直至政府购买服务型垃圾处理模式。如果不解决政府失灵、社会失灵和市场失灵，垃圾问题永远是阻碍经济社会发展的大问题。

政府与社会公众需要共同正视垃圾的污染性、资源性和社会性，从处理、管理转变为治理，理清治理方法、治理环节、治理要素和治理目的，完善垃圾治理体系，提升垃圾治理能力，既重视治理活动的“经济、效率、效益与公平”，也重视治理活动的“参与、公开、公平、责任与民主”，推动垃圾的全程治理、综合治理和多元治理。

要推动从垃圾产生到处置的全程治理。明晰源头减量与分类排放、收运、物质利用、能量利用和填埋处置5个治理环节及其处理主体、对象、目的、时间、场所和方法等治理要素，形成先源头减量和排放控制、再物质利用、后能量利用和最后填埋处置的分级处理与逐级利用的层次结构和整体协同规律，做到层次分明、先后有序、条理清楚、要素完备、秩序井然和功能可行。

要推动多措并举的垃圾综合治理。坚持“因地制宜、多措并举、以废治废、变废为宝”原则，充分发挥法律、行政、经济、科技等手段，发挥市场的资源配置作用，匹配建设有足够处理能力的逆向物流、物质利用、能量利用和填埋处置设施，实现级间规模匹配和技术、产品、市场、价值共生，整合产业链，降低垃圾处理的总成本和财政补贴，实现垃圾妥善处理和专业化、集约化处理，极大化垃圾治理在资源、环境、经济和社会等方面的综合效益。

要推动社会参与的垃圾多元治理。坚持污染者负责、生产者责任延伸制度、有偿服务、责任与义务对等的原则，立本正源，理清治理主体的责任和义务，建立主体间相对独立又相互促进的分工协作关系，调动社会参与的积极性、主动性、创造性和协同性，强化垃圾治理的决策、决策执行及监管，促进垃圾的处理、管理与服务等业务的融合，保证垃圾得到及时、安全、高效处理，确保治理服务于社会经济发展。

总之，我们应坚持“政府引导、市场导向，分级处理、逐级减量，因地制宜、综合处理，社会自治、注重绩效”的指导原则，分解目标，整合资源，科学定价，扬长避短，开拓创新，保障政府与社会良性互动，实现资源保护、环境保护、经济效益和社会效益相统一，避免政府失灵、社会失灵和市场失灵。为实现此等目标，需要坚持垃圾全程、综合和多元治理。

二是要明确政府与社会公众的分工。依据垃圾治理具有公益性，政府应起到决策、引导、指导、规范监督等作用；依据垃圾治理的社会性，社会应承担执行政府决策的责任与义务；同时，社会也应承担起决策执行的监督任务。政府与社会应各司其职、各负其责和分工协作，确保治理活动的决策、决策执行及监管相对独立与相互促进。

其次，根据权属管理原则，“谁拥有，谁管理，谁负责”，确认管理责任主体。对于已排放的垃圾，已成为“公共资源”，政府是其管理的责任主体，负有妥善处理的责任。垃圾一经排放便成为公共资源，政府就有责任为其找到消纳出路。对于未排放的垃圾，属于排放者的私人物品，排放者是其管理的责任主体，应遵守“污染者负责”原则、“受益者补偿”原则和“生产者责任延伸制度”，负有按社会约定并经政府颁布的规定进行源头减量、分流分类储存、回收、排放与付费的责任，包括产品生产者负有落实生产者责任延伸制度、减小资源消耗和废弃物产量与回收利用产品废弃物的责任。

最后，根据产权、权属、公益性、市场化指数、收益潜力等众多因素，确认政府与社会，及社会各相关方在垃圾治理的具体项目的分工与责任。

政府主要承担垃圾处理产业支撑体系、排放权/处理权交易体系、服务型产品分配和应急管理等项目的管理责任。这些项目政策性强、惠及面广、对产业化和产业发展影响深远、产权难界定、公益性强而市场化指数低，需要政府统筹协调，调用公共资源，发挥政府的宏观调节或调控作用，以引导、指导、监督、维持垃圾治理秩序。需要指出的是，政府是这些项目的组织者、管理者，但不一定是（唯一的）作业者和作业管理者，政府可通过购买社会服务方式将社会能承接的具体业务委托给社会，让社会承担作业主体，政府参与其中，如将检测、技术服务、宣传教育、废弃物处理作业等任务委托给社会，但需要指出的是，即使政府不直接参与作业，仍旧是服务供给的责任者，其提供公共服务的责任并不因委托社会生产而有任何减少，政府始终是最后的责任主体。此外，对于一些公益性较强的废弃物处理环节，如有害废弃物的收运与处理、应急性填埋场等，政府应起到主导作用，甚至以伙伴身份，直接与社会一起参与这些处理环节的作业。

社会是垃圾治理的主要作业主体和作业管理主体，承担源头需求侧管理、废弃物收集、储存、运输、再生资源回收利用、生物转换、热转换和填埋处置等处理作业及其组织管理，并参与监督检测、技术服务、宣传教育服务和法制体系建设。企业是垃圾处理的基本单位，从培育、发展废弃物处理产业的事业体角度衡量，垃圾处理产业化可理解为垃圾处理的企业化，产业化的目的之一就是要让垃圾处理按企业模式组织与运作，有用垃圾回收利用如此，无用垃圾填埋作业如此，排放权/处理权交易中心如此，即使源头分散作业也最好以虚拟处理厂的组织形式进行企业化管理。垃圾处理产业的不同环节要求不同的组织者，垃圾处理产业将形成国有企业、集体企业（社区企业）、私有企业、非营利性社会企业或政府、社区与私人两两联合或三者联合经营并存的局面。

社区组织作为社区利益的代表者，在废弃物治理中起着关键作用。社区组织的作用甚至强于企业财团的作用。任何环节社区组织都是参与者，在源头需求侧管理环节，只有能够体现民意的社区组织才能发动与组织公众投入到源头作业中来，积极开展源头减量、分流分类、回收等活动；即使在具有一定利润的中处理环节，因社区组织掌握废弃物来源，不仅可以采取入股方式加入废弃物处理企业，甚至还可以独立建设与营运废弃物处理设施。社区组织应发挥政府、社区和企业财团三者间的纽带作用，在垃圾处理产业中扮演好组织者角色；如果扮演得好，实现垃圾治理的社区自治，政府将只需要面对社区组织，无需面对众多企业、家庭和个人，有利于理顺管理关系，提高政府行为的效率，这是构建垃圾处理产业体系的追求目标之一。

值得强调的是，废弃物排放费是废弃物排放者缴纳的旨在维持废弃物收集、储存、运输、物质利用、能量利用和填埋处置等活动的费用，其收支管理涉及到处理者，之所以列为源头需求侧的职能，是因为废弃物处理者也是排放者，把废弃物处理者列进源头需求侧也是基于这点。废弃物排放费，包括清运费（又称卫生费）和处理费，是一种经营服务性费种，用于废弃物治理。废弃物排放者缴费，废弃物处理者收费与使用，废弃物排放费的转移发生在排放者与处理者之间。鉴于垃圾排放者众多，废弃物处理者为了减小收费成本，一般委托政府公共事业单位或其他第三方代理收费。

垃圾治理需要政府引导，广泛吸收各利益相关方参与，强化政府、社会及社会各利益相关方之间的互相依赖性和互动性，需要政府与社会共治，共同维护与完善垃圾治理的市场机制，成为市场这张“脸”上的两只眼睛。重点有三：一是要求社会自我管理、自主自治，二是要求政府与社会成为伙伴关系，三是要求法治化。只有社会具有强烈的社会意识，只有政府与社会共治，只有法治化，垃圾治理才有保障。

三是要统筹考虑前处理、中处理、末端处理和收运环节，协调发展。前处理为分散式处理，宜实行属地管理和社区自治；中处理一般为中小规模，或分散或相对集中，宜实行属地管理，就地或就近处理；末端处理（终处理）一般为大中型规模的集中处理，可实行市级统筹或更大范围的区域统筹以便更好地统筹废弃物处理设施的环境效益、社会效益和经济效益，极大化处理设施的综合效益。从处理方法来看，应坚持实用高效，力求多措并举，综合处理。从处理主体来看，应坚持政府与社会公众良性互动，实行企业化运作。总之，垃圾处理应坚持协调发展、规模适宜、方法实用和企业化运