食药部门食用农产品市场销售 的监管边界在哪里？

食药部门食用农产品市场销售

的监管边界在哪里？

刘实地

食品药品监管部门食用农产品市场销售的监管边界在哪里？这看似不是问题，食药人都知道，进入批发零售市场和生产加工企业前归农业部门管，进入批发零售市场和生产加工企业后归食药部门管。但是，《食品安全法》并未规定“市场”的含义，导致农业部门与食药部门对“市场”的理解不同，出现推诿扯皮现象。比如：从事蔬菜贩运的经营者到农民的田间地头收购蔬菜后贩运到各地，销售给蔬菜批发市场或零售市场的入场经营者，该行为归哪个部门监管？我地农业部门的观点是，农业部门只管种植，食用农产品只要发生了销售行为，就归食药部门管。我地食药部门的观点是，在食用农产品进入批发零售市场和生产加工企业前，不只存在农产品种植环节，还有农产品收贮运环节，上述蔬菜贩运行为是进入批发零售市场前的收贮运环节，应归农业部门监管。现将我地两部门的争议试述如下：

一

农业部门认为，《食品安全法》有规定，食用农产品的市场销售归食药部门监管，所以，发生了销售行为，肯定是食药部门管。

食药部门认为，农业部门这是在偷换概念，《食品安全法》规定的是“市场销售”归食药部门监管，不是“销售”。“市场销售”不能等同于“销售”。

二

农业部门认为，广义的市场是指商品交换关系的总和，狭义的市场是指商品交换的场所。即使从狭义的角度理解，田间地头的蔬菜交易行为也发生在一定的场所，符合市场的概念。

食药部门认为：《食品安全法》规定的食用农产品“市场销售”中的“市场”比狭义的“市场”范围还窄，仅指集中交易市场、商场、超市、便利店等，其中，集中交易市场，是指销售食用农产品的批发市场和零售市场（含农贸市场）。国家食药总局《食用农产品市场销售质量安全监督管理办法》第二条就是这么规定的。

三

农业部门认为，根据最高人民法院《关于审理行政案件适用法律规范问题的座谈会纪要》（法字［2004］96号）的解释：法律规范在列举其适用的典型事项后，又以“等”、“其他”等词语进行表述的，属于不完全列举的例示性规定。所以，《食品安全法》中食用农产品“市场销售”的“市场”不仅包括集中交易市场、商场、超市、便利店，还包括其他商品交易的场所。并且，食药总局的规章对《食品安全法》作了限缩解释，是不合法的。再说，农业部门也没有遵守食药部门规章的义务。

食药部门认为，以“等”字这一概括性用语表示的事项，均为明文列举的事项以外的事项，但其所概括的情形应为与列举事项类似的事项。农产品的收、贮、运行为所发生的场所与集中交易市场、商场、超市、便利店并不类似。食药总局的《食用农产品市场销售质量安全监督管理办法》规定的事项属于执行《食品安全法》的事项，符合《立法法》第八十条的规定，地方农业部门不应质疑该规章的效力。而且，农业部对监管职责也有明确规定。《农业部关于加强农产品质量安全全程监管的意见》（农质发[2014]1号）第（十五）项规定，“按照国务院关于农产品质量和食品安全新的监管职能分工，抓紧对农产品收购、贮藏、保鲜、运输环节监管职责进行梳理，厘清监管边界，消除监管盲区。加快制定农产品收贮运管理办法和制度规范，抓紧建立配套的管控技术标准和规范。探索对农产品收贮运主体和贮运设施设备进行备案登记管理，推动落实农产品从生产到进入市场和加工企业前的收贮运环节的交货查验、档案记录、自查自检和无害化处理等制度，强化农产品收贮运环节的监督检查。”农业部《“十三五”全国农产品质量安全提升规划》（农质发〔2017〕2号印发）也规定，“加强农产品从采收到进入批发市场、零售市场和加工企业前收贮运环节的监管，采取质量追溯、安全承诺、出具合格证等方式，督促收贮运主体自觉履行责任。”可见，食药总局和农业部的规定没有冲突。 总之，笔者认为，食药部门在食用农产品市场销售监管方面的职责以有形的集中交易市场、商场、超市、便利店等为界，进入集中交易市场、商场、超市、便利店等之前的监管，归农业部门，不论在进入集中交易市场、商场、超市、便利店等之前有无交易（销售）行为。食用农产品进入生产加工企业后的监管也归食药部门，但这方面的监管不是对食用农产品“市场销售”方面的监管，而是对食品生产加工企业购进原材料的监管，是把食用农产品作为食品生产加工企业和餐饮服务单位的原材料来监管，所以，这里的生产加工企业指的是食品生产加工企业，不包括食品农产品初加工企业。中国民主法制出版社《新食品安全法及配套规章理解适用与案例解读》一书第100页有这样一段：“食用农产品进入市场销售、食品生产加工和餐饮服务后，由食品药品监管部门依照食品安全法进行监管。”正说明了这一问题。

理清这个问题的意义：违法行为归谁管辖直接影响行政相关人的义务，归农业部门管辖，则行政处罚的起点是二千元，归市场监管部门管辖，则行政处罚的起点是五万元。（原创，但非首发）