美国国家应急管理体系分析研究

昵称m5Gu5 2019-08-06

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2018年3月，十三届全国人大一次会议表决通过了国务院机构改革方案的决定，批准设立中华人民共和国应急管理部。按照分级负责的原则，一般性灾害由地方各级政府负责，应急管理部代表中央统一响应支援，进行指挥。应急管理部的成立，修复了我国之前没有统一的灾害救援指挥机构和指挥中心的问题，实现了构建的统一，进一步提高了灾害救援能力。美国作为一个应急管理体系较为完善的国家，其国家应急管理构建是值得我们在以后的发展中研究和借鉴的。本文将较为系统的对美国应急管理体系进行分析研究，从中发现可借鉴的地方。

一、美国应急管理组织体系

美国国土安全部

（一）美国国土安全部

1979年，卡特政府成立了联邦应急管理署（FEMA）。在“9.11”事件后，美国成立国土安全部，FEMA并入其中，由联邦政府22个机构合并组建。国土安全部是美国最高的应急管理机构。

（二）州、县市应急管理机构

美国各个州、县、市建有应急管理机构，负责管辖区内突发事件的处置，是本区域紧急事件的指挥中心。

（三）社区应急管理服务机构

美国的城市由很多社区性质的小城镇组成，在这些小城镇中设有大量志愿者性质的应急服务机构。政府按危及发生的不同领域将危机反应划分为12个领域，包含交通、通信、消防、信息与规划、公众救护、资源支持、卫生和医疗服务、公共设施及工程、危险物品、食品、能源与城市搜寻和救援。

二、美国国家总体应急预案

从联邦部门机构设置来看，美国的应急管理属于国土安全部的职责范畴。2002年，《国土安全法（2002）》颁布后，美国成立了国土安全部，旨在进一步增强美国国内安全保障。通过此次机构改革，联邦政府把应对恐怖威胁的内容纳入国家整体安全战略，并将美国联邦应急管理署合并为其下属部门。

自1992年以来，美国总体应急预案经历了四次重大修订。1992年，《联邦响应预案》（Federal Response Plan,简称FRP）；2004年，“9.11”事件以后，美国各级政府基于“共同应对”理念，撰写《全国响应预案》（National Response Plan,简称NRP）。2008年，经历了卡特里娜飓风之后，联邦政府修订了NRP,由之前的预案，变成了《全国响应框架》（National Response Framework,简称NRF）。

基于预案对于多部门协调的职责规定仍然不够清晰，仅限于预防、减除和保护阶段，对于之后的响应和恢复等领域并不能很好的覆盖。“预案”到“框架”的过程就是可操作性提升的过程。“框架”更好的明确的国家上下主要部门的职责、开展联合行动时的工作结构。

（一）五大框架

2011年，奥巴马总统发布了《第8号总统政策令》，强调了应急准备工作的重要性，之处应急准备需要覆盖预防、减除、保护、响应、恢复5个领域。也随之出台了《全国预防框架》、《全国保护框架》、《全国减除框架》、《全国响应框架》和《全国恢复框架》。

（二）“预案”与“框架”分层

从1992年的FRP到2008年的NRF，经过多次修订，但是本质都是国家的总体预案。经过2011年，根据《第8号总统政策领》，“框架”诞生了，伴随的是国家总体预案出现了层次。“框架”更具制度性，依据“框架”的设定，“预案”则更具体，成为了具体行动方案。《跨部门行动预案》（Interagency Operational Plan）也随之出台。框架文件包括：

概述：改框架的目的和功能

范围：面对的风险、使用对象、工作原则与其他框架的关系；

角色与职责：公民、社区、民间机构、地方政府、联邦政府部门、总统等在这一领域的职责；

核心职能：在该框架领域培育相关核心职能的要求；

协调机制：界定国家层面协调机制和地方层面协调机制；

开发操作方案的指南：对开发个层级操作方案提出要求和建议;

框架维护与复审规定。

“框架”为“预案”带来的最大改变是强调在预防、减除、保护、响应、恢复五个领域的作用，以这五大框架来建立相应的“预案”。传统的“预案”主要是指响应预案，是对未来将要发生的突发事件的预防性方案。

三、美国应急管理体制的特点

（一）美国大协调模式

大协调模式：总统领导、安全部门处理、地方配合。

美国处理突发事件有一套成熟的政府应急管理体系。其目前基本形成了总统领导、联邦紧急事态管理局指挥下的体系完整、各部门协调充分、信息传递的是事前预警、事中反映快速、事后救助及时的国家应急系统。这套纵向知道协调、横向互相沟通交流，调度指挥灵活，信息资源和社会资源能充分共享，组织机构完备且覆盖全国范围的应急管理系统。

（二）统一管理、属地为主、分级响应、标准运行

“统一管理”是指自然灾害、技术事故、恐怖袭击等各类重大突发事件发生后，一律由各级政府的应急管理部门统一调度指挥，而平时与应急准备相关的工作，如培训、宣传、演习和物资与技术保障等，也归口到政府的应急管理部门负责。

“属地为主”的基本原则是指，无论事件的规模有多大，涉及范围有多广，应急响应的指挥任务都由事发地的政府来承担，联邦与上一级政府的任务是援助和协调，一般不负责指挥。

“分级响应”强调的是应急响应的规模和强度，而不是指挥权的转移。确定响应级别的原则：一是事件的严重程度，二是公众的关注程度。

“标准运行”主要是指，从应急准备一直到应急恢复的过程中，要遵循标准化的运行程序，包括物资、调度、信息共享、通讯联络、术语代码、文件格式乃至救援人员服装标志等，都要采用所有人都能识别和接受的标准，以减少失误，提高效率。

（三）自上而下地逐步建立和完善各级应急管理机构

从中央到地方，建立不同级别的、专职专人的、具有综合性、协同性管理职能的机构，理顺了领导、协同和管理主体间的关系。同时通过立法和颁布法规，明确各部门的职能。

（四）最高层政府机构—应急管理决策核心

当前，公民的安全观和价值观发生了深刻变化，政府的公共安全保障和应急管理的目标，不再局限于保护公民的生命和财产，更涉及到维护政府的执政能力、运行功能和公信力等。

2005年美国的“卡特里娜”飓风袭击等突发事件中，由于政府处理乏力，引起公民强烈不满，导致发生“政府威信危机”。因此，应急管理成为美国的重要政治议题之一，应急管理成为政府管理职能的一个重要内容。美国危机管理体制形成了总统为核心，以国土安全部为决策中枢，国会负责监督的综合性、动态组织体系。

（五）地方政府在应急中起着决定性作用

自治的传统理念使美国各级政府(包括联邦政府)认为地方政府在应急中的作用是决定性的。形成了社区和公众应该在灾害防御中承担应有的责任的文化，积极主动地发挥作用，发挥第一应急响应者的作用。