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官媒:检察机关对监察委只有制约关系,没有监督关系。

2019-08-12  贾旭生律师

来源:京检在线。

“法律监督”与有关机关在办案中的“制约”是什么关系?这一问题最近又被作为检察理论研究的重大问题很正式地提出来。可见,它是一个长期没有解决但又必须解决好的重大问题。“监督”与“制约”都是法律上的概念,两者都是权力运行的控制机制。《宪法》既有监督的规定,也有制约的规定,其他法律上使用的也很多,涉及检察机关的也不少。如宪法和法律规定:人民检察院是国家的法律监督机关。同时还规定:人民法院、人民检察院和公安机关办理刑事案件,应当分工负责,互相配合,互相制约,以保证准确有效执行法律。此外,宪法和法律还规定:监察机关办理职务违法和职务犯罪案件,应当与审判机关、检察机关、执法部门相互配合、互相制约。但是,长期以来,我们对监督和制约各自实质、相互联系和区别、各自发生作用的机理把握得不是太好。特别是检察机关,既要行使监督职权,又要发挥制约作用,而有时对某项工作是监督还是制约,还真有些说不清道不白。更有甚者,把本来是相互制约的关系当成是检察机关的监督,用监督的办法去做制约的事情,或者相反。实践中时有发生两者混淆、程序替代等情况,客观上造成履职差误、效果不佳、引来不满等问题。

为了解决这些实际问题,必须在理论上正确回答“法律监督”与有关机关在办案中的“制约”的关系问题。笔者从不同的视角试作如下解析,抛砖引玉,以期引起大家重视。

第一,监督基于对专门机关的授权,制约基于办理刑事案件的不同分工。

“监督”其实最早起源于权力所有者对其授权或者委托行使权力者的查看和督促。权力所有者也可能建立专门的机构对行使权力者进行监督。在我国,一切权力属于人民,人民通过全国人民代表大会和地方各级人民代表大会行使权力,国家行政机关、监察机关、审判机关、检察机关都由人民代表大会产生,对它负责,受它监督。检察机关是人民代表大会产生的法律监督机关,负有保障法制统一和法律正确实施的专门职责。法律还明确规定,检察机关是国家的法律监督机关,对刑事、民事、行政诉讼活动实行法律监督等。“制约”以分工为基础,即通过分工负责,使原先由一个机关所做的活动由几个机关行使,各管一段,既配合又制约,防止权力专断。如基于办理刑事案件的不同分工,各刑事诉讼专门机关依法独立行使职权,共同完成一个诉讼任务。就制约关系来说,分工负责是前提,然后才有相互配合、相互制约。根据宪法和法律,检察机关与不同机关存在制约关系。如在办理刑事案件中,检察机关同人民法院、公安机关具有互相制约关系;在办理职务犯罪案件中,检察机关同监察机关、审判机关、执法部门具有互相制约关系。所以,这里所说监督和制约的运行机理是不一样的,监督是“你办案我监督”,是“对办案”的监督;制约是“你我一起分工办案互相制约”,是“在办案中”的制约。我们说,监督不是办案,办案不是监督;但我们还要说,制约就是办案,办案就是制约。

第二,监督体现为各种监督职权,制约体现为各种诉讼职权发挥的作用。

《宪法》上的法律监督明确了检察机关的性质,表达了对检察机关作为一个专门机关守护法律秩序的特别期许。此外,《人民检察院组织法》第二十条第五项至第七项规定了“检察机关对……实行法律监督”,这些也就是该法第二十一条所指的“法律监督职权”,监督体现为具体的监督职权,属于具体检察权的范畴。而按照《刑事诉讼法》第三条第一款,制约是检察机关在行使检察、批准逮捕、检察机关直接受理案件的侦查、提起公诉等职权过程中发挥出的作用,即对侦查工作、审判工作发挥的影响作用,可能会导致其他机关行使职权发生变化。《人民检察院组织法》第二十条中还规定:“检察机关对刑事案件进行审查……”。这种审查,很显然是对其前端诉讼程序的程序性审查,对其发挥制约作用。至于其在审查后所作不同处理,批捕或不批捕,起诉或不起诉,抗诉或不抗诉,制约作用更加明显。所以,从严格意义上来说,法律监督是就各种监督职权本身而言,而制约是就各种诉讼职权发挥的作用而言。既然如此,为什么又总是把两者摆在一起比较呢?这实际上要探究三个问题:一是监督和制约在权力控制机制方面,两者有什么联系和区别;二是实质上我们要看的是监督职权同诉讼职权的关系;三是最终还是要研究为什么检察机关同时具有监督职权和制约作用,两者如何协调运作。

第三,监督是主体和对象之间的单向关系,制约是办案主体之间的相互关系。

监督是主体对对象的监督,表现为监督与被监督的关系,主体与对象角色特定,不能颠倒。制约体现为程序之间的前后衔接,相互作用和影响,各主体必须相互衔接和协作才能共同完成诉讼任务。所以,因分工产生的制约作用是相互的,犹如作用力与反作用力。为什么会有这种单向的监督关系和双向的制约关系并存的制度设计?这同我国法律上的诉讼结构和各机关职权设置有关。在办理刑事案件中,各有关国家机关是分工负责的,各有各的办案环节。检察机关在行使司法办案职权“有所及,有所能”的范围内,发挥制约作用。在行使司法办案职权“无所及,无所能”的范围上,根据法律规定,履行法律监督职责。换句话说,凡是以办案中自身诉讼环节对其他诉讼环节发生影响和作用的,就是制约;凡是以办案中自身诉讼环节以外的方式对其他诉讼环节发生影响和作用的,就是监督。如案件移送到检察机关进行审查,决定是否逮捕、起诉以及开展相关的诉讼活动,是在诉讼中制约;而对公安机关的刑事立案、侦查活动进行监督,是对诉讼活动的监督。要正确认识和把握监督与制约的基本规律,两者不可混淆。如果把制约关系说成监督关系,将使正常的抗辩变为单向的纠错,进而打破诉讼结构平衡。如果将监督关系说成制约关系,认为只需要行使好诉讼职权就行了,怠于履行监督职责,势必演变成假装监督、不要监督。制约之间互为主体,可以说相互制约,但不能说相互监督。从监督与制约的不同运行机理出发,可以看出“谁来监督监督者?”的说法实际是个伪命题,对监督者的监督由授权者进行,被监督对象不能按制约关系主张反向监督权。

第四,监督和制约的领域有时是重合的,有时是单一的。

根据宪法和法律,现实中检察机关对其他机关既有监督权,也有制约关系,根据国家权力运行的制度设计,在不同领域体现为不同的图景,有的领域是监督和制约并存,有的是独有监督,有的是独有制约。比如在刑事诉讼中,检察机关既对刑事诉讼活动实行法律监督,又承担侦查、批捕、起诉等诉讼职权,所以,既有监督,也有制约。在民事诉讼和行政诉讼中,检察机关不是起诉或应诉的一方主体,只对民事诉讼活动和行政诉讼活动实行法律监督,所以,只有监督,没有制约。

在检监衔接中,检察机关对监察机关只有制约,没有监督。所以,监督横跨三大诉讼法(《刑事诉讼法》第八条,《民事诉讼法》第十四条,《行政诉讼法》第十一条》),主要指诉讼监督(对诉讼活动的法律监督)。监督与制约重合时,要注意二者各走各道,各按规律,既抓监督,又抓制约,不能一手弱、一手强;也不能眉毛胡子一把抓,彼此混同、手段混用。如针对本应二审抗诉的案件拖至裁判生效之后,再以审判监督程序的抗诉启动再审,虽然裁判结果可能一样,但人为把制约的任务转交监督来办,既浪费了监督资源,也有损实质正义。实践中注意监督和制约在范围上的不同,重在把握各自不同的工作规律,运用不同的工作程序。有的人仍不切实际地把检察机关的所有职能都说成是法律监督,忽视在某些领域(如办理80余种职务犯罪中),按照宪法和法律的规定,实际上检察机关对监察机关只有制约关系,没有监督关系有人刻意琢磨检察机关如何对监察机关进行监督的问题,实际上走入了法律监督机关同国家监督机关互相监督的怪圈。但实践中的问题却是,检监衔接中互相配合、互相制约问题没有很好解决,甚至忽视制约作用的发挥。

第五,监督运用监督程序,制约运用诉讼程序。

监督和制约既然有各自不同的实质、规律和要求,那就要运用各自不同的程序,各走各道。三大诉讼法及相关司法解释、制度规范等规定了比较完整的诉讼规范,有关制约关系的规范也相对比较完整,但是需要进一步完善细化,形成科学严密的制约体系,充分发挥其促进严格执法、公正司法的作用。制约是诉讼中环节接环节、程序连程序、措施对措施,各刑事诉讼专门机关依照法定职权进行对接,体现出一种链条式、抗辩式的诉讼样态。因为程序法定,制约均有相应的程序后果,在程序上具有刚性,某些环节(如不起诉)甚至具有终局的效力。在监督工作规范方面,现实状况是不完整不完善。迄今没有专门的检察机关法律监督法,要不要立法也有不同意见,甚至有人认为根本没有必要制定这方面的法律。所以,检察机关法律监督工作的基本状况是“有职权,没有或缺少程序”“有原则,没有或缺少规范”。如有的是原则规范,只规定“实行法律监督”;有的是零散规范,出于立法便利而在诉讼法或其他法律中规定个别的监督内容;有的是引证规范,《人民检察院组织法》第二十一条第二款规定,“抗诉、纠正意见、检察建议的适用范围及其程序,依照法律有关规定。”,但这些规定也是不完整的。党的十八届四中全会提出“完善检察机关行使监督权的法律制度”。最近,中央《关于政法领域全面深化改革的实施意见》中又提出“完善人民检察院法律监督体系”,并进而提出积极探索重大监督事项案件化办理模式、完善重大监督案件办理机制、推动重大监督案件专业化办理的要求。这些都对进一步完善检察机关法律监督体系、制度、机制提出了明确要求,真正加以落实,将有利于提升检察机关法律监督工作的能力和水平。长远来看,立法中应当严格区分监督和制约,应该“制约规范在诉讼法中规定,监督规范在监督法中规定”,最终制定专门的检察监督法

正确把握监督和制约的实质及两者之间的关系,具有重大的理论意义和实践意义。一是有利于按各自的规律办事,提高监督和制约的水平。制约依托于诉讼,将监督与制约区分开,实质是把监督与诉讼分开。要坚持诉讼职能与监督职能适当分离、机构合理分设、工作合理分工,实现各自专业化发展。如果监督与制约混成一锅粥,将严重限制提升监督和制约的工作水平。二是有利于防止两者混淆、程序混用,避免产生不良影响和效果。就制约来说,要“整合两项审查、突出实质审查、审查引导侦查”,准确及时查明犯罪事实。就监督来说,要推进监督规范侦查,纠正诉讼违法行为,保障侦查机关正确适用法律。三是有利于合理安排,科学谋划监督和制约的发展。制约是程序对程序,天然具有刚性,所以,要更加注意发挥制约作用,严密制约体系,确保疏而不漏。随着诉讼制度逐步健全完善,公检法相互制约的作用发挥得更好,更多的问题会在相互制约中得到有效解决,执法司法不规范的问题也会大大缓解。在这种情况下,法律监督的领域可能会缩小,监督的内容可能会更多侧重于严重诉讼违法,与检察机关法律监督工作密切相关的司法人员的职务犯罪,理所应当成为监督工作的重点。

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