国外土地流转制度及对我国启示

东西二王 2019-08-20

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国外农村土地产权边界明晰，市场调节流转，土地买卖和出租自由，流转方式有租佃制、自寻使用者出租、通过中介出租等，政府还采用法律政策，鼓励和引导家庭农场适度扩大经营规模。因此，对正处于创新时期的中国土地制度，在实践中还应适当借鉴国外经验，以使农村土地流转工作健康发展。

国外土地流转概况

政策举例

1.1征用政策

1.1.1美国的土地征用制度

美国法律规定：政府因发展公共事业而征地，个人要做出让步，但是，政府必须提出需要征地的充分理由，以及不低于市场价格的足够补偿。由于美国是典型的土地私有制国家，所以通过给予合理补偿来征用土地实际上就是购买土地，是一种市场行为。美国土地征用补偿标准是根据土地被征用时的市场价格为基准，加上土地可预期的未来价值，并充分考虑土地所有者的利益而加以补偿。为了避免政府操纵征地过程，确定给农民的补偿一般通过独立的市场中介组织，如资产评估公司等对土地的价值进行评估。在对失地农民的安置问题上，美国非常重视教育和职业培训在社会保障中的作用，加强对农民的培训，增强失地农民再就业的能力。

1.1.2英国的土地征用制度

在英国，当议会确认土地的使用目的是有利于公众利益后，用地部门可以依法获得强制征用土地的权力。法律规定只有法定机构才有有强制征地权，如地方政府或政府中负责经济振兴的部门。在英国，征地拆迁户都会按照到其受损利益的市价为标准以及额外补偿做出的赔偿。一般来说，征地拆迁户在此基础上，在《强制征购土地法》实施的第二个月，拆迁户可以得到10%的额外补偿。征地农民的安置由征地部门与开发商通过谈判实现，通过重新安置拆迁户减少开发商赔偿金额，也使被征地拆迁户得到合理的补偿。

1.1.3日本的土地征用制度

日本实施征地的主体资格必须得到建设大臣或者相应都道府县知事的批准，严格按照《土地收用法》、《河川法》等规定的公益性设施建设进行审批。征地补偿金额为市场价格乘以物价变动修正率，征地必须在政府的严格监视下进行，双方按照市场价格进行交易，只有在正常交易受挫时才动用征用程序。它十分注重市场的作用并尊重当事双方的主观意愿。日本的土地征用，无论从征地程序还是补偿标准上，都做到了有法可依，并照顾到了土地所有人的利益。政府还在农村对农民进行职业技能培训，使其适应工作环境并获得劳动技能，在很大程度上减少了征地的阻力。

1.2租佃政策

美国联邦政府的土地政策使大量的廉价公共土地进入土地交易市场，这在客观上平抑了不断上涨的土地价格，减轻了农民获取土地的资金压力，控制了租佃农场数量的进一步上升，增加了农民拥有土地的可能性。

1.3集中政策

法国原是一个农业长期落后的国家，但在战后用了二十多年的时间迅速实现农业现代化，其政府对土地集中采取如下经济措施：

1.3.1实行退休金和补助金制度

1962年法国农业指导补充法建立了农业结构调整社会行动基金，通过以退休金补贴促使较年长的农场主停止经营或自愿让出他们的农场，有利于土地整治。

1.3.2建立土地整治与农村安置公司

土地整治与农村安置公司有收购土地和农场的优先权，把分散的土地收买来以后，通过合并、整治、改良和规划来改进土地结构、扩大部分农场面积，利于开发土地和安置农民。

1.3.3鼓励农民相互合作

在农场面积偏小的地区，为了解决土地过分分散，支持和帮助无地或少地的农民，国家通过财政和经济措施，提倡和鼓励农民集体生产。在创办各种互助合作组织时，国家给予优惠待遇。

1.3.4确定农产品价格

法国是欧洲经济共同体的成员国之一，其农产品价格是根据欧洲共同市场来确定的，当国内市场上农产品价格低于共同市场价格时，国家要给予补贴，即达到保护价格的标准。对法国五十个农场成本分析表明，农场经营规模越大，成本越低，利润越高，从而促使土地集中。

国外土地政策特色

2.1土地产权清晰

英国新制度经济学家Ronald指出，农村土地产权清晰是农村土地流转的前提条件，土地产权成为制约土地市场运行的一个重要因素。Gorton分析Moldova地区小规模土地经营状况时，提出确定清晰的土地所有权属和颁发正式授权的土地证书，才能充分发挥土地市场的功能。美国的土地流转制度是以土地私有权为基础的家庭农场制度，土地的所有权主要源于购买或政府的无偿赠送，土地产权边界明晰，土地私有受法律保障，土地买卖自由度大，土地流转可依靠市场进行调节。由此可见，发达国家土地产权明晰强化了土地市场功能，而较高的土地市场自由度能推进土地快速流转。

2.2中介服务机构

中介服务机构作为土地流转过程的桥梁和媒介，微观层面上促成农民合作，宏观层面上加快土地流转速度，保证流转成功率和农业生产规模化。20世纪20年代，法国为扩大农场规模，制定了土地改革政策，建立了由国家代表进行监督的土地整治与农村安置公司和土地事务所。日本在1970年《土地法》两次修订后，取消政府对土地占有和使用的限制，允许土地租借和转让，培育和扶持了一系列中介机构并对其给予一定政策优惠。

2.3法律体系健全

随着工业化和城市化进程的加快，日本政府根据不断变化的经济发展状况，逐步出台一系列法律法规，废除土地流转的相关限制，鼓励小农经济转变为规模经营，完善有关土地流转的配套法律体系，如：1993年日本《农业经营基盘强化法》放宽对土地生产法人的条件限制，允许与农业相关或支持农业事业的股份企业获取土地生产法人资格，使土地流转的主体范围扩大到其他相关产业的企业或组织法人；2003年日本政府进一步允许农业生产法人以外的一般企业从市镇村借入土地。

国外经验启示

3.1推进土地确权与健全土地市场机制

与美国等发达国家相比，中国不能施行土地私有化的原因，除意识形态不同外，更重要的是现在农民未获得完整的土地所有权。目前，中国《宪法》中土地产权概念尚不清晰，土地流转的法律法规存在不足，造成集体和农户之间的权利边界处于含混状态，土地所有权主体虚置，如上海市松江区是最早进行农村集体经济产权制度改革的试点地区，其家庭农场经营者手中的土地权利并不是集中到个人手中，而是同时属于三方，即集体拥有土地所有权，被确权的农民拥有土地承包权，家庭农场主拥有土地经营权。在中国土地市场调节下的土地流转和集中成为制约农业发展的核心问题，很多地区的土地流转信息不对称，这样导致农村土地流转的交易成本高昂。Macmillan从经济学角度分析土地交易市场，指出土地在公开市场自由交易过程中会发生市场失灵，造成土地利用的动荡。因此，中国要完善和推进土地确权工作，赋予农民长期而有保障的土地产权，此外，政府还应对土地流转市场进行宏观调控，直接干预市场运行，达到健全土地流转市场机制的目的。

3.2大力培育中介机构

日本为促进土地合理流动培育和扶持一系列中介机构，并给予一定的政策优惠，法国设立土地银行，购买土地再租赁给农民。相比之下，中国只有少数经济发达地区设立了土地流转服务机构，多数地区的农村土地流转服务机构尚不健全，导致土地流转信息受阻。中国政府可借鉴日本和法国的经验，结合中国农村发展的实际情况，通过培育中介服务机构来引导土地流转的方向和发展土地规模经营，同时从立法、政策上为培育良好的中介机构提供保障和扶持，鼓励或创建中介机构，从而更好地为土地流转服务。

3.3健全土地法律体系

中国目前现行的土地流转法律限制性规定较多，尚不能摆脱土地零碎经营的现状，与日本鼓励农民出售土地、退出土地经营相比还有一定差距。中国未来要实行更大规模的规范化土地流转，土地承包经营权抵押贷款成为解决种植大户资金短缺、破解资金瓶颈难题的重要途径。中国政府要在鼓励土地承包经营权抵押贷款的同时，健全和完善包括《宪法》、《土地管理法》、《物权法》、《担保法》在内的一系列法律法规。

3.4适当引进企业资本

与日本、韩国有限制的准许企业资本下乡相比，中国农村土地流转范围很少涉及农户与企业间流转。原因在于企业资本虽能带来充足的资金、先进的农业技术和规范的生产管理，但也面临风险，因为企业一旦把土地用于非农生产，就可能危及国家粮食安全。在引进企业资本时，中国可借鉴日本的经验，逐步放开对企业资本下乡的限制，同时坚持“农地农用”限制政策，发挥企业积极作用，促使中国农村土地流转工作健康发展。