刘钢 食药法苑 2017-03-09【案情】 2016年12月，某县级食品药品监管局的执法人员在城区一家中型餐馆检查时，发现其厨房操作间内摆放有一瓶规格为500克/瓶的食品添加剂“复配着色剂果绿”，货值金额30元，已开封使用后剩余200克，其外包装标签上无生产日期和保质期，执法人员当场依法扣押了该瓶“复配着色剂果绿”，并进行立案调查。 【分歧】 关于此案的处罚，执法人员提出有四种意见。 第一种意见：按经营其他不符合法律法规的食品添加剂处罚。 理由是：该餐馆购进的食品添加剂“复配着色剂果绿”，主要用于制作菜品提供给消费者食用，实质上属于经营食品添加剂的范畴，由于该食品添加剂的外包装标签标识没有生产日期和保质期，属于“其他不符合法律、法规的食品添加剂”情形，其行为违反了《中华人民共和国食品安全法》（以下简称《食品安全法》）第三十四条：“禁止生产经营下列食品、食品添加剂、食品相关产品：……（十三）其他不符合法律、法规或者食品安全标准的食品、食品添加剂、食品相关产品。……”和《食品安全法》第六十条：“食品添加剂经营者采购食品添加剂，应当依法查验供货者的许可证和产品合格证明文件，如实记录食品添加剂的名称、规格、数量、生产日期或者生产批号、保质期、进货日期以及供货者名称、地址、联系方式等内容，并保存相关凭证。记录和凭证保存期限应当符合本法第五十条第二款的规定。”的规定，符合《食品安全法》第一百二十四条第二款：“除前款和本法第一百二十三条、第一百二十五条规定的情形外，生产经营不符合法律、法规或者食品安全标准的食品、食品添加剂的，依照前款规定给予处罚。”的情形，应当依据第一百二十四条第一款：“违反本法规定，有下列情形之一，尚不构成犯罪的，由县级以上人民政府食品药品监督管理部门没收违法所得和违法生产经营的食品、食品添加剂，并可以没收用于违法生产经营的工具、设备、原料等物品；违法生产经营的食品、食品添加剂货值金额不足一万元的，并处五万元以上十万元以下罚款；货值金额一万元以上的，并处货值金额十倍以上二十倍以下罚款；情节严重的，吊销许可证：……”的规定处罚。 第二种意见：按经营标签不符合规定的食品添加剂处罚。 理由是：执法人员现场检查发现，该餐馆摆放在厨房操作间的外包装标签上无生产日期和保质期的食品添加剂“复配着色剂果绿”，已经开封，应认定其使用了该“复配着色剂果绿”制作成食品提供给客人食用，实质上属于经营了标签不符合《食品安全法》规定的食品添加剂的违法行为，违反了《食品安全法》第七十条：“食品添加剂应当有标签、说明书和包装。标签、说明书应当载明本法第六十七条第一款第一项至第六项、第八项、第九项规定的事项，以及食品添加剂的使用范围、用量、使用方法，并在标签上载明‘食品添加剂’字样。”和《食品安全法》第七十条第二款：“食品和食品添加剂的标签、说明书应当清楚、明显，生产日期、保质期等事项应当显著标注，容易辨识。”的规定，符合《食品安全法》第一百二十五条第一款第（二）项“经营标签不符合本法规定的食品添加剂”的情形，应当依据《食品安全法》第一百二十五条第一款：“违反本法规定，有下列情形之一的，由县级以上人民政府食品药品监督管理部门没收违法所得和违法生产经营的食品、食品添加剂，并可以没收用于违法生产经营的工具、设备、原料等物品；违法生产经营的食品、食品添加剂货值金额不足一万元的，并处五千元以上五万元以下罚款；货值金额一万元以上的，并处货值金额五倍以上十倍以下罚款；情节严重的，责令停产停业，直至吊销许可证：……（二）生产经营无标签的预包装食品、食品添加剂或者标签、说明书不符合本法规定的食品、食品添加剂；……”的规定处罚。 第三种意见：按使用不符合食品安全标准的食品添加剂处罚。 理由是：该餐馆购进的食品添加剂“复配着色剂果绿”，其外包装标签上无生产日期和保质期，并摆放在厨房操作间内开封使用，属于使用了不符合食品安全标准的食品添加剂，其行为没有尽到《食品安全法》规定的食品经营者（餐饮服务）必须实施原料控制要求的义务，符合《食品安全法》第一百二十五条第一款第（四）项“食品经营者使用不符合食品安全标准的食品添加剂”的情形，应当按照《食品安全法》第一百二十五条第一款：“违反本法规定，有下列情形之一的，由县级以上人民政府食品药品监督管理部门没收违法所得和违法生产经营的食品、食品添加剂，并可以没收用于违法生产经营的工具、设备、原料等物品；违法生产经营的食品、食品添加剂货值金额不足一万元的，并处五千元以上五万元以下罚款；货值金额一万元以上的，并处货值金额五倍以上十倍以下罚款；情节严重的，责令停产停业，直至吊销许可证：……（四）食品生产经营者采购或者使用不符合食品安全标准的食品原料、食品添加剂、食品相关产品。……”的规定处罚。 第四种意见：按未制定并实施原料控制要求处罚。 理由是：该餐馆采购的食品添加剂“复配着色剂果绿”属于加工制作菜品的“原料”范围，必须符合国家有关食品安全标准和规定的要求，其购进的“复配着色剂果绿”外包装标签上没有标明生产日期和保质期，并摆放在厨房操作间使用，其行为违反了《食品安全法》第五十五条第一款：“餐饮服务提供者应当制定并实施原料控制要求，不得采购不符合食品安全标准的食品原料。倡导餐饮服务提供者公开加工过程，公示食品原料及其来源等信息。”的规定，符合《食品安全法》第一百二十六条第一款第（十三）项“餐饮服务提供者未按规定制定实施经营过程控制要求”的情形，应依据《食品安全法》第一百二十六条第一款：“违反本法规定，有下列情形之一的，由县级以上人民政府食品药品监督管理部门责令改正，给予警告；拒不改正的，处五千元以上五万元以下罚款；情节严重的，责令停产停业，直至吊销许可证：……”的规定处罚。 【评析】 笔者比较赞同第四种意见。 第一种意见有两个错误，一是将“餐饮服务提供者”与“食品添加剂经营者”二者混为一谈，根据《食品安全法》第二条的规定，“食品销售和餐饮服务”称为“食品经营”，食品经营者就包括有“食品销售者”和“餐饮服务提供者”，而《食品安全法》第六十条所称的“食品添加剂经营者”显然与“食品经营者”有着明显的区别，属于不同的法律概念，不能混淆。二是从适用法律条款来看，经营标签不符合规定的食品添加剂的违法行为，按照《食品安全法》第一百二十四条第二款“除……的情形外”的规定，不能依据《食品安全法》第一百二十四条第一款的规定处罚。 第二种意见认为该餐馆厨房操作间摆放的食品添加剂已经开封并使用，由此认定其属于“经营标签不符合规定的食品添加剂”的违法行为，简单地把“使用”和“经营”标签不符合规定的食品添加剂直接划等号，将“使用行为”一概视为“经营行为”，明显于法无据，因此对该餐馆以“经营标签不符合《食品安全法》规定的食品添加剂”为由进行查处，属于适用法律错误。 第三种意见将“标签不符合规定”的食品添加剂判定为“不符合食品安全标准”，混淆了“食品标签标识”与“食品安全标准”二者之间的关系，根据《食品安全法》第一百二十五条第一款第（二）项和第（四）项的规定，“生产经营”和“采购使用”是属于各自不同的法律概念，违反“食品标签标识”的规定与违反“食品安全标准”的规定有明显区别，因此，应分别适用《食品安全法》规定的条款处罚。 综上，该餐馆厨房操作间摆放的食品添加剂“复配着色剂果绿”无生产日期和保质期，并已开封使用，应对其进行全面调查，综合分析，准确判断，正确区分原料、食品原料、食品添加剂三者的法律含义，如该餐馆采购“复配着色剂果绿”时，未尽到进货查验法定义务，购进了标签不符合规定的食品添加剂并使用，应认定其在提供餐饮服务过程中“未制定并实施原料控制要求”，此处的“原料”包括食品原料和食品添加剂等，其行为违反了《食品安全法》第五十五条第一款的规定，符合《食品安全法》第一百二十六条第一款第（十三）项“餐饮服务提供者未按规定制定实施生产经营过程控制要求”的情形，应该依据《食品安全法》第一百二十六条第一款的规定处罚，因此第四种意见正确。 通过本案可以看出，新修订的《食品安全法》规定了餐饮服务提供者必须“制定并实施原料控制要求”的义务，并特别作出“不得采购不符合食品安全标准的食品原料”的禁止性规定。但是，对餐饮服务提供者“不得采购使用标签不符合规定或者不符合食品安全标准的食品添加剂”方面却没有明确具体的规定，导致执法人员在适用《食品安全法》处理此类违法案件时存在有较大争议，期盼新修订的《中华人民共和国食品安全法实施条例》能够弥补空白，消除盲区。 |
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