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该文章观点新颖，有些观点值得探讨。希望本篇文章能够给我们开展生产安全事故责任追究研讨带来更多的启发和思考—— 关于煤矿生产安全事故责任追究问题的思考 第1275期 煤矿生产安全事故受到全社会的高度关注。近年来，不仅煤矿、职工和管理人员因事故受到追责处理，煤矿安全监管监察人员以及政府领导也受到追责处理。诚然，依法严肃追究事故责任人法律责任，对于提高煤矿职工、管理人和安全监察监管人员责任心，举一反三防范同类事故，具有十分重要的意义。但现阶段，我国煤矿生产安全事故，无序追责、追责泛化，罪罚不相称时有发生，引发人们诸多的思考。 一、煤矿生产安全事故追责暴露的突出问题 （一）煤矿生产安全事故定义不准，事故追责形成盲区或扩大。 阚珂、杨元元主编的《中华人民共和国安全生产法释义》中解释：生产安全事故是指生产经营单位在生产经营活动（包括与生产经营有关的活动）中突然发生的，伤害人身安全和健康，或者损坏设备设施，或者造成经济损失的，导致原生产经营活动（包括与生产经营活动有关的活动）暂时中止或永远终止的意外事件。 《生产安全事故报告和调查处理条例》第二条规定，生产经营活动中发生的造成人身伤亡或者直接经济损失的生产安全事故的报告和调查处理，适用本条例。 《煤矿生产安全事故报告和调查处理规定》第二条，本规定所称煤矿生产安全事故（以下简称事故），是指各类煤矿（包括与煤炭生产直接相关的煤矿地面生产系统、附属场所）发生的生产安全事故。 综合上述，煤矿企业井下和地面生产系统生产过程中，发生人员伤亡和财产损失的事件均属于煤矿生产安全事故。由此推断，只要煤矿井下和地面生产过程中，发生人员死亡都属于煤矿生产安全事故。 事实上，确有些矿工在煤矿井下自杀或他杀，有的因病猝死，如果按定义认定其生产安全事故显然是不准确，特别是自杀和突然死亡人员，给调查责任认定带来困难，造成生产安全事故的扩大。同时，对煤矿直接相关系统、附属设施界定也是不明确，什么是直接生产系统，到目前为止无权威说明，到洗煤厂、装配车间？附属场所，不得而知，有的煤矿安全监察机构认为煤矿工业广场内的死亡事故都属煤矿生产安全事故。这样也扩大煤矿监察机构调查事故的范围，如果煤矿安全监察机构不调查，地方安全监管部门也可能不会去调查，形成盲区。 （二）事故未调查先追责 1.事故救援期间先关人。 不少地方，发生较大事故，立即关人。某矿发生瓦斯爆炸事故，有5人遇难，事故还在救援过程中，煤矿矿长和现场负责人，被公安机关关进了看守所。导致救援过程中人财物调配困难，严影响救援进度。 2.事故未调查先撤职。 某煤矿发生重瓦斯突出事故，矿长和总工程师被集团公司，当即宣布撤职；某安全监管部门领导也被撤职。 （三）一矿出事故，该区受遭殃 有一地煤矿出事故，全乡（镇）、县（区）、市乃至省，全面停产是家常便饭。某市一矿发生透水事故，9人失踪，抢险数天，领导发话，全市煤矿关闭，其损失可想而知。此“经验”本想推广到其他县市，导致大规模矿工到省政府请愿，只好不了了之。 （四）事故调查报告不是处理依据 全国不少事故，在事故调查处理报告中，没有追究安全监察监管人员责任，但是事后被追责。某矿发生突出重大事故，事故调查报告已经通过国家煤矿安全监察局批复。调查报告并无追责煤矿安全监察监管人员。一年后检察机关对监察人员进行立案调查，并移交法院追责。 （五）事故追责依据不足，以岗以事故大小追责 1.追责依据不足。 事故追责无论行政处罚还是刑事处罚，处理责任单位和责任人，均应以事实为依据，法律为准绳。载明其违法事实，对事故造成的后果，在事故中应负什么责任，依据什么法律法规给予行政处罚或移交司法机关进行追究刑事责任。但是很多事故追责中，事故调查处理报告中均没有载明。 2.原因不清，责任不明。 在事故调查中不少调查组，把事故间接原因作为事故直接原因，把与事故无因果关系问题当原因追责。 调查事故实践中，很多事故是当事人自行违章导致的事故，与其他人员并无关，不应追究他人责任。比如：某煤矿老电工，持有特种作业人员资格证，在井下带电作业，电击死亡，矿井及时按规定报告事故。又如：煤与瓦斯突出事故，到目前为就像癌症样全世界都没有搞明白其突出机理，煤矿企业和作业人员按现有规章要求开采作业，发生事故，就可以认定为非责任事故。但是全国没有一个矿井突出事故认定为非责任事故。 2.以岗、以事故等级追责。 有的地方，通常以岗位或按事故等级来追责煤矿管理人员和安全监管监察人员以及政府分管领导。 无论是否有责任，只要出了事故就要受处理。一般事故处理谁，较多事故处理谁，重大事故处理谁，罚款什么档次，几乎形成不成文规矩。 从事煤矿安全生产人员，真是临事而惧，提心吊胆，半夜电话吓出泠汗。某乡镇公务员被分到煤监站工作，导致精神抑郁，长期失眠。有的安全监察监管机构公务员在正常跳槽无望的情况下，重新报考其他单位公务员或回到企业上班，或提出退休。 （六）非诉讼申诉不畅通 不少因事故受到处理处罚当事人，不服事故调查组或组织作出行政处理处罚。但是苦于申诉无门，即使申诉也是落败而归。找作出处理的机关则认为批复机关作出决定，批复机关则认为调查组作出的决定，调查组是临时机构，你找谁呢，很多当事人怨声载道。 二、对策建议 （一）加强地方领导法律法规培训，提高法制观念 一段时间以来，官民之间矛盾突出，其根本原因是有些地方官员不作为或乱作为。他们作为一方诸侯，手握大权，一若千斤。常常为保自己的乌纱帽，或附和上级领导，或给媒体、社会交代，随意做出处理决定。在提出依法治国今天，对他们进行法律法规的培训，提高他们的法制观念，是十分必要。只有他们能依法行政，国家也就好办了。 （二）进一步明确煤矿安全事故定义 法律法规应该是严谨的，法无明文不为罪。到目前为止，笔者认为，对生产安全事故的定义是不准确的。煤矿发生1人或更多人员伤亡，常常并不会造成煤矿中止或终止。井下自杀或他杀，或猝死死了人也是生产经营活动，都造成了人身伤亡和财产损失。但不能算生产安全事故。 笔者认为，生产安全事故应定义为：生产经营单位生产经营活动中，因安全条件不具备或人员违章操作导致人员伤亡和财产损失的事件。 井工煤矿生产安全事故定义为：煤矿生产、建设过程中因安全条件不具备或人员违章操作导致人员伤亡和财产损失的事件。其范围划定井口以下或明确具体区域，比如包括矸石山、煤场、通过机械设备与井筒链接的洗煤厂。其他事故即使在煤矿企业应按非煤矿生产安全事故，由地方政府或安全监管部门组织调查处理。 （三）提高煤矿生产安全事故调查权威 一是依法成立调查组。煤矿无论发生什么级别的事故，均应依法由地方政府和有相关部门组成事故调查组，事故调查组长，应具有较好组织和协调能力。各小组长和成员应具有相应专业能力水平。 二是选派专业人事。煤矿事故调查，具有较强的煤矿专业性，同时还要与法律法规结合起来。有的调查人员无的放矢，导致调查质量和效率低下。 三是提交高质量事故调查报告。既是依法成立调查组，有关地方人民政府及其相关部门，事故调查就要有高质量，衡量质量高低，充分体现在事故调查报告上。调查报告不仅言语要流畅，格式要规范，更主要事故描述清楚，原因要找准，责任要分清，处罚要恰当，防范措施要有针对性。 四是执行要到位。事故调查结果经上级煤矿煤矿安全监察机构批复的，应当按批复意见追究事故责任单位与责任的责任，移交司法机关追究刑事责任的，由司法机关重新立案调查，追究事故当事人的刑事责任。不得随意更改，否则就是对调查结果权威的挑战。 （四）明确事故追责程序 发生生产安全事故，为何会出现前面所述的追责混乱局面，其主要原因是没有明确追责程序，和畅通法律援助程序，因而明确和规范追责程序十分必要的。比如明确：未经事故调查不得有行政和刑事处理等。对事故调查疏忽，处理处罚不当应用畅通其申诉程序。 （五）建立尽职免责机制 我国很多行业、领域安全基础还相当薄弱，煤矿更是如此，发生生产安全事故可能性还很大，有其复杂性，搞好安全生产也非一蹴而就。无论生产经营单位人员还是公职人员，只要其依法履职，就不应追究其责任。在许多安全生产状况好的国家并无追究公职人员安全生产责任之说。以岗以事故级别追责，本身就是违法，只能挫伤其工作积极性，不利于安全生产工作的开展。因此，亟待建立尽职免责机制。 安全生产法律法规颁布以来，对改善我国煤矿安全生产状况起到了积极作用，但是，依法追究有关安全生产相关责任，仍是未来新的课题，有待大家努力。 （注：此文发于2014年《中国安全生产法制建设》和《江西煤炭科技》，经作者同意并整理在本论坛发表，目的是供广大安全生产管理人员积极参与生产安全事故责任追究问题的探讨。） 欢迎中安研究会成员和其他热心于安全生产管理研究的人士发表相应的文章参与讨论，本论坛将及时刊登，也欢迎大家转发或在本文章结尾的右下角“留言”处留言发表意见↓。 中安研究论坛公众号 |
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