随着保险业的快速发展,保险市场主体数量激增,竞争程度日益加剧,而治理结构和内控制度不尽完善,经营行为也存在多种违规情形,同时外部风险复杂多变,导致保险公司经营风险不断加大。金融机构依法退出是市场经济环境下优胜劣汰的必然,保险公司也不例外。
保险公司市场退出的方式和意义
保险公司在市场经济竞争机制和优胜劣汰规律支配下退出市场,是不可避免的现象。保险公司市场退出是指保险公司依照一定的程序停止经营、清理资产、清偿债务、丧失民事权利能力和民事行为能力、终止法人资格从而退出市场的过程。
保险公司市场退出的方式
保险公司的市场退出分为两类:一类是自愿型市场退出,一类是强制型市场退出。本文中提到的市场退出均指后者,是指保险公司被中国保监会责令撤销,或者被法院宣告破产。
保险公司被撤销或者被宣告破产后都要进行清算,一个是行政清算,一个是破产清算。二者都是市场退出方式,法人主体最终都要注销。但二者又有本质不同。破产清算是在人民法院主导下的司法程序,而撤销清算则是由行政监管部门主导的清算活动。破产清算下,人民法院指定管理人开展工作,而撤销清算下,将由保监会组织成立清算组开展工作。另外,从风险处置顺序上来讲,由于金融机构业务具有较大特殊性,直接进入破产清算可能产生极大的负面影响,一般在对金融机构实施破产清算前,通常先撤销,在行政清算阶段对特殊业务和资产进行处理,在行政清算阶段发现具备破产原因,再转入破产清算程序。
运用市场退出方式处置危机保险公司的意义
运用强制型市场退出方式及时取缔那些资不抵债和严重违法违规经营的保险公司,是防范和化解金融风险的重要手段之一。金融监管机构或司法机关通过彻底终结保险公司的法人地位,让低效率高风险的保险公司及时退出市场,具有积极意义:有利于优化金融资源的配置,使股东分摊损失;有利于加强风险意识,维护正常的市场秩序;有利于强化竞争意识,提高保险业的竞争水平。
保险公司的市场退出也可能产生一定的负面影响,一般会给保单受益人带来程度不同的损失,可能会引起投保人或潜在投保人对保险公司的信任危机,导致行业性的风险,引发不稳定事件。因此,从金融监管机构的角度出发,当保险公司出现危机时不会立即采取市场退出这种极端的做法,而是首先倾向于对保险公司采取整顿、接管等措施进行救助或实施并购重组。只有对那些不适于采取并购措施或采取并购措施无效的濒临破产的保险公司,才会使其退出市场。
我国保险公司市场退出及破产立法现状
一是立法缺乏系统性和可操作性。目前规范保险公司市场退出的立法规定散见于《保险法》《破产法》《公司法》等法律和部门规章中。《保险法》规定了多种保险公司风险化解及市场退出方式,既包括行政性的整顿、接管和撤销,也包括司法性的破产清算和重整,是现阶段保险公司风险处置主要的法律依据。但是,《保险法》的相关规定基本上只停留在概念层面。在其他法规和部门规章中,有的仅有一个或者几个条款,而仅有的条款在不同立法中又难以衔接,无法形成系统的制度。
二是缺少保险公司破产专门法规。现有金融机构处置实践中多数以行政撤销清算为主导,存在一定的弊端,监管部门承担过大的责任,助长道德风险,一些行为的法律效力也备受质疑。必须尽快发挥破产制度在金融机构市场退出机制中的应有功能,转向市场化破产方式为主的模式。保险公司等金融机构经营的业务有其特殊性,金融机构破产内涵与普通企业有较大差别,有关金融机构破产的法律规范应具有较强的独立性,在具体制度方面有诸多区别于一般企业破产制度之处。《破产法》是立法层级较高的法律,规定比较笼统、原则,适用于所有企业法人,并未考虑金融机构破产的特殊问题;《保险法》是对保险业相关问题的全方位、系统性规定,不可能占用特别大的篇幅来专门规定保险公司破产的具体制度。因此,保险公司破产的一系列特殊问题应当形成专门立法。
三是保险保障基金制度有待完善。《保险保障基金管理办法》(下称《基金管理办法》)建立了保险保障基金制度,为保险业防范和化解风险构筑了一道重要防线。但是,《基金管理办法》存在过于原则、难以操作等不足。例如,《基金管理办法》笼统规定了动用保险保障基金的实施程序,但针对救济保单持有人、保单受让公司和被处置保险公司等具体情形,没有细化和区分,缺乏具体规定,较难操作。虽然对保障基金救济标准作了规定,但在赔偿限额、险种范围和救济对象等方面,没有区分规定,容易导致道德风险。该办法规定了保障基金公司参与风险处置的权利,但对保障基金公司在风险处置中的职能定位不清,对不同处置的触发条件、措施、救济流程、清偿顺序、各方责任等都没有规定,影响了保障基金风险处置功能的发挥。实践案例有些做法已经突破现行规定,这也迫切要求保险保障基金制度尽快完善。
建立系统的保险公司市场退出法律机制
通过科学合理的制度设计使保险公司经营不善导致的风险和损失在相关市场主体之间合理分摊,这既是维护金融稳健运行,保障金融有序竞争的需要,也是提高金融市场资源配置效率,增强风险意识,维护市场规律的需要。中国金融市场亟须建立规范、系统、有序的保险公司风险化解及市场退出法律机制。
尽快制定保险公司风险处置规范性文件
一个完整的保险公司风险处置机制包括风险化解和市场退出两个方面,都是风险处置机制的重要组成部分,发挥着不可替代的作用。保险公司风险处置规范性文件的立法层级类似于《证券公司风险处置条例》,内容涵盖风险化解和市场退出制度,偏重于行政处置措施的具体规定和相互衔接。以撤销为例,应进一步量化采取撤销的条件,规定撤销和清算操作流程,明确清算组的组成及职责,撤销对于保险公司及董事、监事和高管产生何种法律效力,行政权与司法权如何衔接,撤销向破产程序如何转换等。
尽快制定专门的保险公司破产法规
一是统一纳入金融机构破产条例还是单独立法?为了适应保险公司等金融机构破产的现实需要,并维护法律的协调统一,《破产法》第一百三十四条授权国务院可以针对保险公司等金融机构破产制定实施办法,但一直未出台相关规定。究竟是类似《金融机构撤销条例》统一制定金融机构破产条例,还是保险公司、商业银行、证券公司等金融机构按照行业分别立法,一直不明确,监管机构之间也缺乏协调。笔者认为,各金融机构业务不同,破产的特殊问题差异较大,即使规定在一个立法中还是要以行业进行区分,或者每个行业再单独制定实施细则,从尽快立法指导实践的需要出发,单独立法更合适。
二是保险公司破产特别立法与现有法律法规有效衔接。保险公司破产特别立法是要将现有关于保险公司破产的规定予以细化,增强法律规范的可操作性,并不能脱离《破产法》的基本原则和制度框架,也不能不顾现行金融立法单独行事,必须注意与《破产法》《保险法》等现有法律规定之间的衔接,避免发生立法规则的冲突,防止降低保险公司破产制度价值功能的有效发挥。
三是针对保险公司破产特殊问题制定规则。保险公司破产有一定特殊性,应尽快深入、细致地分析破产操作中的特殊问题,制定具有可操作性的规则,使保险公司破产有法可依。证券公司破产虽然至今也未制定单独立法,但是实践案例较多,最高人民法院也有过多个指导意见,有一定借鉴意义。针对保险公司破产,笔者在此简单列举几个需要立法明确的问题。
第一,关于保险公司的破产标准。《破产法》规定破产标准的一个重要指标是资产负债指标,而保险业整体上就是运用社会公共资金进行负债经营,此标准不能说明保险公司存在危机或者面临潜在的危机,不能对濒临破产的保险公司起到预警作用,也无法让决策机构作出适时的判断。保险公司经营中面临的很多风险最终会表现为偿付能力风险。保险公司破产标准要考虑增加“偿付能力严重不足”作为衡量指标之一,对此需要立法予以明确。
第二,保险公司破产与行政处置的关系。保险公司破产前是否必须先完成撤销清算还是可以直接破产,这影响破产程序的主要工作内容及监管部门在破产程序中的角色定位。
第三,法院受理保险公司破产的实质条件和程序要求。最高人民法院针对证券公司破产规定了八项条件,保险公司破产也涉及特殊问题,受理前的条件需要研究确定。
第四,法院指定保险公司破产管理人的方式。金融机构破产管理人与一般企业有较大不同,可以多个模式选择,但保障基金公司和中介机构是主要成员。
第五,保险公司破产财产界定的特殊问题。有一些特殊类型保险业务的资金并不属于保险公司自有资金,而是客户资金,不能划入破产财产范围,是否存在挪用问题,涉及取回权认定。
第六,保险债权优先受偿范围的界定问题。《保险法》第九十一条将“赔偿或者给付保险金”作为一种优先债权,优于职工债权和税款清偿,是对保单持有人利益的一种特殊保护。但“保险金”在保险合同中有特定概念,范围较窄,难以涵盖保单持有人基于保险合同的利益,需要修改完善。
第七,特殊保险合同的转让。《保险法》第九十二条规定,破产情况下仅人寿保险合同必须转让,没有考虑长期健康险合同等类似合同该如何处理。关于选择受让主体的程序,应该采用招标、公开询价等公开方式转让,不能达成转让协议的,由保监会指定保险公司接受转让。关于受让主体,规定保单受让公司只能是经营有人寿保险业务的保险公司,但是,若短期内没有符合条件的保险公司愿意承接时,需要考虑由保障基金公司或者其他主体承接。
第八,使用保险保障基金与破产程序的衔接。保险公司破产既包括破产清算也包括重整,重整程序中是否可以使用保险保障基金?保障基金公司受让保单持有人债权的情形下申报债权能否优先受偿?这些问题也需要在立法中明确。
明确市场退出机制中行政权与司法权的关系
金融机构市场退出机制中始终存在行政权与司法权,一些学者希望明确界定金融机构破产模式究竟是行政主导型还是司法主导型,或者是二者的折中型。笔者认为,模式界定固然重要,但是明确行政权与司法权二者的具体职责,指导实践顺利、有序开展更具有现实意义。
一是保险公司行政处置措施与破产程序之间的关系。《保险法》和《破产法》规定,保监会有直接申请保险公司破产清算的权力。保险公司或者其债权人申请破产,必须经保监会同意。然而,规定并未明确保险公司的破产清算是否需要设置行政前置程序,是否需要保监会先撤销保险公司才能申请破产。依据证券公司风险处置经验,证券公司在向法院申请破产前,一般都是先撤销进行行政清理。当保险公司面临重大风险时,保监会的行政救助措施对于促成公司康复、摆脱经营危机会有较好效果,保监会有更多权力和资源来实施救助行为,如促成与其他机构合并、要求其他机构托管等,尤其是可以指定保障基金公司进行重组或者提供救济。若保险公司直接进入破产程序,可能引发民众的抵触情绪,造成市场恐慌。
因此,经过必要的行政救助或者行政清算程序对于保险公司破产程序顺利推进并最终成功有重要的意义。但这是否意味着申请破产清算前必须先被撤销并进行清算,申请重整前必须先采取整顿、接管措施,并没有确切意见,立法需要对行政处置方式与破产程序的衔接问题予以明确。
二是保险公司破产程序中司法权与行政权的关系。保险公司破产程序虽然是司法程序,但也不能完全独立于行政,离不开监管机构的支持。破产程序的启动和重要事项仍然需要保监会的审批,保障基金公司的救济程序需要与破产程序有效配合,保单持有人的救济及保单受让公司的选择也需要保监会的支持。笔者认为,破产程序是一种司法程序,应以法院为主导,行政予以配合支持。破产程序中法院行使司法审判权,保监会行使行政监管权,一般情况下两者并行不悖,但某些重要事项可能涉及两方面权力的衔接,法院与监管部门应当充分沟通协调。可以参考证券公司破产程序,在最高人民法院和证监会之间形成会商协调机制。
三是行政处置措施中司法权的支持和配合。行政处置措施是由监管部门所主导的风险处置程序,但在具体办理过程中需要法院的支持和配合,为行政处置措施提供相应司法保护。为保全资产,法院对被采取风险处置措施的金融机构提供“三中止”的司法保护措施,即中止以该保险公司为被告或者被执行人的民事诉讼程序或者执行程序,还可以冻结董事、监事和高级管理人员的个人财产等,为风险处置工作顺利推进提供法律保障。
文章来源：《中国金融》2017年7期
责任编辑：陈思睿
