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王安石变法中的财政政策

2019-09-16  深晨S

第一节 王安石变法对帝国财政边界的挑战

王朝中期大多会进行财政制度改革。一个王朝能否延续较长时间,取决于王朝中期能否中兴,而王朝能否中兴又在相当大程度上取决于中期财政改革能否成功,即实现财政中兴。

王安石变法是宋代对帝国家财型财政进行调整并创造性解决现实问题的一部分

开始挑战帝国财政的边界

一、王朝中期财政改革的常规路径与帝国财政的边界

以下三个方面进行,并形成财政改革的常规路径

第一,在财政收入方面,设法应对土地兼并后大量土地脱离田赋征收范围、正式财政收入大幅减少

王朝初期,国家通过各种方式将荒地分给小农,以便重建一家一户的小农经济基础。随着经济的恢复,贫富差距加大,富人开始收购穷人土地,皇族、官僚和豪强仗着势力侵夺地产,以及因生产效率原因发生土地的兼并和集中的现象,一大批农民因此失去土地

如果能在财政上实现履亩而税的理想,那么土地兼并不会那么严重

现实中,土地兼并者大多为权势阶层,拥有免税特权或法外特权,其兼并的土地往往不在田赋征收范围内,造成正式财政收入大量减少

常规财政改革:要么设法限制土地兼并,恢复小农对土地的分散占有,使其能够承担赋税;要么通过土地清丈和人口统计,整顿土地和人口账册,使得田户有负担田赋

第一种很难操作

因此宋代的财政改革主要采用后者——努力实现履亩而税

如果这样的财政改革能够成功,就会带来财政中兴

不过如果遭遇外来威胁导致大规模财政支出增长时,这样的财政改革不能挽救危机

需要另一种改革:转换财政收入基础,向工商业寻求财政收入的大量增加

第二,财政支出方面,设法应对支出大规模增长带来的收不抵支问题。

王朝中期,支出往往会不断增长

(1)常规性增长

(2)非常规性增长

官僚队伍、宗室人口

一般怎么办?

节流——压缩皇室和官僚开支

加强收支管理

减少中间漏损

再用一些手段增加财政收入(开源):卖官鬻爵、开矿等

非常规性支出增长,有时候会特别多

特定时期,帝国可能面临巨大外部威胁而急需军事开支和其他支出增长

不得不突破原来的量入为出原则,需要为不断增长的支出寻找收入来源,只能依赖于下文的工商业

第三,财政管理方面,设法管理上的问题进行变革

管理上的问题:

其一,帝国权力源于君主,推动权力运行的源头也在君主,这种权力运行到王朝中期,常常出现病变,需要重新输入新的动力

其二,有更好的管理方法出现(如漕运中的纲运),改善制度运行效率前提下,确保收入增长

其三,大规模支出增长对从财政收入产生了巨大要求,此时必须改革收支管理以应对这一要求

为了解决上述问题,财政管理改革常规性做法是:加强一般性行政管理(如进一步集权),同时对暴利性资源商品的管理方法进行变革

汉武帝:改革暴利性资源商品的管理方式

唐代:两税法,落实履亩而税

宋代:蔡京——暴利性资源上做文章

明代:张居正——集中节约开支、清丈田亩、加强行政管理

清代中期雍正财政改革:集中于落实履亩而税和加强行政管理

上述财政改革的常规行为一再发生,形成了帝国财政如下边界:

(1)财政改革的常规措施要么是保障小农家庭对土地的分散占有,要么将田赋负担落实在田亩基础上(实现履亩而税),由此财政收入的边界始终是农户家庭上缴的田赋为主要形式

(2)财政支出改革的常规方法是压缩皇室和官僚指出,由此财政支出边界是以有限的财政支出维持帝国相对固定职能,贯彻量入为出原则

(3)财政管理改革的常规除了加强行政管理的正规化外,主要是尝试用不同的方法来管理暴利性资源商品以获得更多的财政收入,由此形成财政管理的边界是贯彻一般行政管理的要求,并用暴利性资源商品获得财政收入弹性

二、王安石变法的现代解读

宋帝国面临巨大外部威胁

王安石提出理财的概念,运用动态生财的办法,通过一种帕累托改进的方法,以不伤害民众为前提,创造出更多财政收入,即民不加赋而国用饶

(一)理财收入的内涵

如何能够动态生财?现代财政眼光看

主要途径有四个:

(1)通过发展生产,创造经济增值

(2)通过市场交易行为,使政府与民众之间因自愿交易而增加双方效用

(3)通过商品深化,将政府手中原来投入市场的资源转化为商品,由此获得收益

(4)通过财政管理加强,将财政负担能力者身上,在不增加普通民众负担且富人牺牲不大的同时,增加财政收入

王安石在神宗皇帝的支持下所实施的变法,就是通过上述途径动态生财

主要表现为:

(1)农田水利法

发展生产、创造经济增值

帝国时代:农耕经济是财政基础

王安石:兴修水利、提高农业技术
(2)免役法和保马法

免役法:允许那些苦于担任差役的人出钱免役,官府花钱募役。官府获得差额收入

保马法:官府资助民间养马

(3)青苗法、市易法、均输法

宋代经济发展过程中,出现了对资本借贷的要求

私人提供的资本要么不足,要么成本过高,不能满足社会要求

青苗法:将官府手中的钱粮,按低于民间高利贷的利率,每年分春秋两次贷给民众,帮助民众度过青黄不接之时,抑制高利贷商人发展,让政府获得利息收入

另一方面,王安石颁布市易法,向商人提供低息贷款(金银、地契为抵押)或者贷款给官营商号去收购商旅卖不出去的货物,待机转卖出

青苗法和市易法:将政府库房中尚未商品化的钱粮转化为资本性商品

均输法:就上供的东西,在不增加税负条件下增加向朝廷输送的财赋

(4)方田均税法:通过加强财政管理扩大财政收入

如果让财政负担落在真正有负担能力的人身上,普通民众的不大甚至减少,有负担能力的人因收入边际效用低而感受到的主观牺牲也不大

通过方田来整理土地账册、清丈田亩,检查漏税,以落实据地出税,从而实现田多者多缴田赋

(二)理财收入对帝国财政的挑战

财政收入方面,王安石更为重视采取平等交易的商业行为增加财政收入

大部分都是运用商业手段,民众自愿情况下,通过市场交易行为来谋取财政收入增加

这些商业手段,要么是官民两便,要么是将未商品化的资源投入市场

不同于全面垄断商业,也不像其他朝代一样排斥官民之间平等的商业交易

财政支出方面,突破了量入为出的原则

一方面源于国防压力,另一方面源于王安石不相信压缩官俸等支出对财政有意义

一般来说,帝国正常时期,军事开支大的时候,重视的是压缩皇室支出与官俸支出

王安石看来,只要理财得当,就能大幅增加财政收入并满足支出的需求

在财政管理方面,王安石变法并不依靠从暴利性资源商品增加收入的途径

帝国财政史上,王朝中期改革除了落实据地出税外,大多是通过调整暴利性院商品管理体制来增加财政收入

王安石不这么做,实现民不加赋而国用饶的目的

三、王安石变法对帝国财政边界挑战的失败

变法结果只是增加了财政收入,没有真正不扰民

农田水利法:官吏弄虚作假

免役法:原来没有差役负担的下等户等都要纳钱赞助

保马法:官府支付的养马费用严重不足

青苗法:敛财工具,官吏只发给富户。富户只能将转贷给一般百姓,官吏和富户从中勒索作弊

均输法、市易法:对官商素质与意愿要求过高

王安石变法失败原因:其所需要求的配合条件在帝国框架内无法提供:
(1)财政收入方面试图以商业行为增加财政收入,在帝国框架内无法成功

双方交易行为来增加效用,至少有两个前提:

一是个人产权基础

另一个是比较健全的市场中间组织

帝国的经济组织方式在君主以大家长身份支配一切资源的基础上

大规模中间组织缺乏,青苗法:官府要讲钱转化为资本、完成借贷、收回本金及收取利息,当时缺乏这些条件,只能派发给富户

(2)财政支出方面突破量入为出的原则,难以在帝国框架内成功

开发财富源泉,就意味着政府负担起更多的经济和社会职能

需要以促进资源开发和工商业发展的主要支出方向

(3)财政管理方面,对当时官僚制度与官僚能力提出无法完成的要求

第二节财政视野下第二帝国的衰亡

一宋帝国灭亡的财政原因

(一)两税收入无法维持

1、特权阶层隐瞒土地

掌握或分享到公权力的特权分子,除了正常买入土地外,还通过诱骗、伪券、高利贷甚至枪战的方式多去农民土地,在土地移转后,因其拥有的特权不在官府有关账册中反映,以逃避田赋

由于州县上缴田赋数为定额,被隐瞒下来的土地应负担的田赋,往往被地方官吏转移到无权势百姓上,由此造成普通农民的破产与逃亡,加速土地进一步转移

虽然政府多次进行方田与经界,但从北宋中期到南宋末期,田赋不均和田赋总量下降一直是严重的 财政问题

2、苛捐杂税残害人民

两税征收时,本来就有附加税,最突出的是统归于杂钱名下的若干种以钱立额的杂税

多是原先的杂变、沿纳之赋转化而来,数量不少,有时候甚至超过正税

农民不得不承受贪官污吏借着附加税名义敛财形成的其他负担

依托于两税的还有如折科、支移、折变等。因官府有意或官吏操弄,这些财政负担很多时候成为盘剥农民、增加财政收入和官吏收入的工具

苛捐杂税,最终使民生疲敝,损害了国家正税基础

(二)商税与禁榷收入无法增加

一般商品的生产与流量,对税率的高低特别敏感

商税征收日趋严苛,但是商税数额没有增加,因为大家没有进行这方面交易

(三)理财工具成为盘剥手段

理财手段:官营经济与货币发行

官营经济:经营效率低

货币发行:金融知识不足,官府权力不受限制,北宋多次发行大钱与纸币

造成通胀税收,一种赤裸裸的掠夺,破坏社会安定

(四)额外征敛竭泽而渔

中央向地方加重征调财赋

地方能够留用的财赋大大减少,兴办地方事业能力降低

支出责任加重,不得不以各种方式向民众额外征收

由于征敛压力来自上级,各级官吏在为个人升迁或捞取好处而违法科敛时,上级也难以禁止

二、第二帝国的财政遗产

1、重新确立君主对天下土地产权基础上,通过两税法改革,制度理想上实现了履亩而税

2、第二帝国转向工商业寻求财政收入增加,要使工商业成为财政收入的基础就需要在制度上做出一系列调整,以保障私人产权与市场运行,实际上挑战了帝国的边界

3、财政管理上,第二帝国的遗产有两个方面

第二帝国的遗产有两个方面

一方面,高度集权——地方再也无力反抗中央,避免了国家分裂,但失败是地方政府能力极度弱化,没有财力兴办公共事业,无力抵抗外来入侵

另一方面,国家不断改进暴利性资源管理,谋求财政收入。不利之处是,各级官吏盘剥百姓,削弱了民众支持基础

第三节 王安石与司马光治国理财方面不同

从财政收支、财政分配、财政管理三方面

王安石与司马光在财政收支方面的理论争论

一、不同的理财观

(一)王安石对理财的重视及以义理财的观念

(二)司马光对理财的态度

二、财政危机不同解决方案——开源与节流

王安石:财政危机原因是理财水平不高、未能创造出足够的财政收入

司马光:压缩财政支出

(一)在养官费用上的争论

(二)对养兵费用的不同争论

(三)围绕皇室消费、祭祀赏赐、崇尚佛老等费用的争论

三、司马光与王安石不同的取财之道——静态取财与动态取财

司马光是静态取财:

财政收入来源于相对缺乏弹性的农业,因而财富总量是有限的。

提倡养民,与培养税源。能用来成功的财政征收的经济剩余是有限的

王安石:动态方式

财政收入是可以大幅增长的,基础是生产的发展

基于官民两便增加财政收入

如青苗法——类似官府提供金融服务,可以扩大生产

王安石与司马光在财政分配方面的思想分歧

一、国富与民富的平衡问题

司马光:民负

王安石:主张国富

(一)司马光藏富于民的思想

1、司马光对改善小农生存条件的主张

2、司马光对国家不与细民争利的主张

(二)王安石的富国思想

国富优先于民富,国富的手段主要在于商业而非农业

王安石更加关心的如何富国强兵,通过民不加赋的方式实现国用饶

1、王安石国富优先于民富的主张

2、王安石采用商业经营增加国家财富主张

二、平衡巨室与小民之间的力量关系

在如何平衡兼并之家与升斗小民之间的关系上有很多不同意见

(一)司马光的意见

第一,打击富人的隐田漏税行为

第二,对于有钱人与穷人如何分担社会责任,包括税负、力役

力业相称

将财政负担落在真正有能力的人身上

(二)王安石摧抑兼并的思想

一是针对富者兼并土地但凭借法内或法外特权逃避税负的现象,开展方田均税;

二是利用国营商业打击兼并之家,攫取商业利润、压迫小工商业者行为

三、农工商之间平衡

(一)司马光看法

1、对农本的重视

2、对工商业创造财富的肯定

(二)王安石看法

1、农本与分工

2、对工商业看法

两难

商业发达有好处

也有坏处:使得农民放弃农业

王安石策略:举办国营商业,加强国家对商业贸易的干预,打击富商巨贾垄断市场、控制价格的行为,使小商人有一个宽松的生存环境

王安石与司马光在理财管理方面不同看法

一、理财管理中的用人之道

法治还是人治?

(一)财政管理过程中的法治人治之辩

1、司马光更侧重人治

2、王安石侧重法治

(二)理财官员的选择与使用

1、司马光:随材用人而久任之 的择用观

2、王安石:择用理财官员方面的看法

(三)财政管理过程中的君子与小人

王安石:看重业务你能力

用的人存在道德上的瑕疵

客观原因:自我标榜为君子、道德操守较高的官员并不支持新法,以至于他不得不用小人

二、财政管理中的变革节奏

王安石:求治过急

(一)司马光的逐渐变革主张

(二)王安石大范围快节奏变革法度的主张

(三)财政体制变革过程中的理想与现实

第四节财政治国方式的选择与思想传统

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