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物权法:刷新审议次数纪录的立法样本

2019-10-11  贾旭生律师

文/本社记者 王涵

    2007年3月16日上午,十届全国人大五次会议上,近3000名人大代表以2799票赞成、52票反对、37票弃权的表决结果,通过了物权法。

    这部历时13年,经过7次审议的物权法,当时被誉为中国立法史上的“新标杆”,其反复修改、千锤百炼的制定过程,堪称我国立法工作民主化、科学化的生动写照

充分酝酿 七次审议创历史之最

    物权立法的构想萌芽于1993年,这一年,全国人大首次将物权法列入立法规划。但由于当时中国的经济体制改革尚未进入深层次,加上有关的学术准备严重不足,物权立法还不能落实到实际操作上。


    1998年3月,全国人大常委会法制工作委员会成立了民法典研究小组,包括物权法在内的民法典从此走上了“专家立法”的道路。小组分别委托了中国社会科学院法学研究所教授梁慧星和中国人民大学教授王利明承担物权法草案专家建议稿,两位中国顶级的物权法专家带领各自的课题组倾心投入,分别于1999年10月、2000年12月完成了物权法专家建议稿的起草工作,并提交全国人大常委会法工委。通过对两份草案建议稿的整合,全国人大常委会法工委拟出了物权法草案征求意见稿。


    关注我国民主法治建设进程的人,都不会忘了这一天,那就是2002年12月23日,万众瞩目的民法草案在千呼万唤中“面世”,在九届全国人大常委会第三十一次会议上,被首次提请审议,物权法作为其中的一编,也浮出水面。


    民法草案初审后,立法机关意识到,宏大而庞杂的民法不可能一蹴而就,进而转向了“分编审议、分别通过、最终汇编”的方式。不出人们所料,分量极重、时不我待的物权法,被率先列入十届全国人大常委会的立法规划。


    物权法草案再次进入审议程序,已经是两年后的2004年10月。


    在这看似“沉寂”的两年间,立法部门先后深入重庆、吉林、辽宁、安徽、江苏等地,就草案主要内容广泛听取了意见。回京后,又与国务院法制办、国土资源部、建设部、农业部等与物权制度有关的部门进行座谈。2004年7月、8月,全国人大常委会法工委分别召开法院系统和专家的研讨会,充分听取了他们的意见。在此基础上,法工委对民法草案第二编物权法进行了修改完善,形成了共有5编、22章、297条的物权法草案。


    2004年3月,宪法修正案加大了对私有财产权的保护力度,并首次明确宣布:“公民的合法的私有财产不受侵犯。”公众似乎对亮相二审的物权法草案有了更高的期待,而人们关注的焦点,也集中于物权法如何落实宪法权利、保护公民私产。


    不负众望,进入二审程序的物权法草案的确作出了不少改进。对于所有权规定的前后变化,在那个时代,可以称为“历史性的进步”。在物权法草案初审稿中,将国家所有权、集体所有权、私人所有权分别列专章规定,“国家”“集体”的规定也远远多于“私人”。但在二审稿中,国家、集体和私人所有权已统一纳入一章,“公强私弱”的倾向大为改善。


    对于农村集体所有权这样的公有财产,物权法草案注入了更多的民主要素,以保障每一位村民的切身权益。虽然农村集体所有权名为“集体所有”,但实则为某些村干部把持,擅自处理、侵吞的行径已不足为奇。因此,物权法草案二审稿中明确规定:“农民集体所有的不动产和动产,属于本集体的成员集体所有。”草案同时增加规定,土地承包、承包地调整、征地后的土地补偿费分配等涉及村民切身利益的重大事项,必须经过三分之二的村民或村民代表同意。这些保护农民合法物权的重要条款,被著名法学家江平称赞为“物权法的一个亮点”。


    2005年6月,物权法草案进入三审程序。进一步修改后的物权法草案同半年前审议的草案相比,已经做了“全新改版”:删除2章、61条,增加33条。新草案主要作了10个方面的修改。细心的人不难发现,与大规模宣示各种权利的二审稿相比,三审稿更注重对权利细节的改进和完善。

    一些积累已久的难题,也在这次解决,其中最典型的就是登记机构问题。此前,不动产登记机构多达六七家,浪费资源、增加当事人负担的弊端显而易见,物权法制定过程中,关于统一登记机构的呼声一直很强烈,相比初审、二审时的“忽略”,三审草案终于作出了统一不动产登记机构的决断。


    这部法律草案第四次提请审议是在2005年10月22日举行的十届全国人大常委会第十八次会议上。


    物权法并没有像大众预期的那样,四审之后在全国人代会上通过,而是推迟到了2007年,这中间,又进行了三次审议。对于一些争议巨大的焦点问题,立法机关采取了召开座谈会、立法论证会、各地调研等多种方式。有人统计过,在物权法草案审议过程中,立法机关召开的各种座谈会就多达一百多次。


    超常规的审议历程,不仅反映了物权立法本身的复杂和艰难,更重要的是,标志着一种更为理性的立法理念逐渐生长起来。


    事实上,从2002年进入初审程序后,物权法草案从学者最为关心的公私财产能否平等保护等宏大话题,到百姓牵肠挂肚的小区车位归属、征收拆迁补偿、宅基地能否转让等民生问题,物权法草案的每个细节都遭遇了纷争不止的辩论。对于其中的制度设计,甚至有学者批评其有违宪之嫌,曾掀起不小的争议。对于这些现象,时任全国人大常委会法工委民法室主任姚红表示:“立法过程中的不同意见是正常现象,对于正确的意见,草案修改过程中能吸收的都要吸收,至于不那么正确的意见,也可以促使我们对这些问题进行更深入的思考。”


    在四年多时间里,全国人大常委会的每一次审议,都是回应社会争议、谋求各方共识、平衡不同诉求的过程,正是通过一个个反复斟酌的决断、一次次不断深入的审议,推动法律草案不断走向完善。

    从单部法律来说,物权法的审议次数之多创下了中国立法史之最,在物权法中,立法民主化不仅局限于一条一章,而是贯穿于立法的全过程。
    

开门立法 40天收到意见11543件

    2005年7月10日,就是三审结束后不久,全国人大常委会办公厅全文发布了物权法草案,面向社会征求意见。在这之前,只有宪法、香港特别行政区基本法、婚姻法等11部法律出台面向社会征求过意见。


    这场吸引全民目光的“开门立法”运动,成为2005年度最重大的公共事件之一。民调显示,那年夏天,“物权法”与“超女”“麦莎”(一场台风的名称)成为席卷了整个夏天的三大焦点。


    虽然物权法早已在学界掀起了一股浪潮,但是老百姓对什么是“物权”依然很茫然。极具黑色幽默的一个故事是,一位北京市民在接受街头调查时,如此真诚地“解释”物权:“人有人权,物权就是物的权利呗,我说最近我的电脑怎么老死机呢,敢情跟我闹物权呢!”显然,物权立法在中国还缺乏社会认知。

    要征求意见,首先得让老百姓知情。在立法机关的协调下,关于物权法草案的宣传铺天盖地,新闻媒体纷纷行动起来,报纸开设专栏,电视、网络等做专题。针对一些群众反映的“法律草案专业术语太多,看不懂”的问题,法工委还专门组织物权法专家在媒体上对所涉及的基本概念进行专业讲解。“看得懂条文,才提得出意见。”一位法工委的同志曾面对媒体时表示。


    从国人普遍不知“物权”为何物,到全民参与物权制度设计,物权法创造了中国立法史上的奇迹。一石激起千层浪,草案公布短短40天,就收到了意见共11543件。


    在征集到的1万多件意见中,有一份很特别,来自一名视障患者。


    2005年的一天,从中央人民广播电台中国之声的广播里,孙东听到物权法草案向全国公布,征求民众的意见。


    虽然孙东自从生了一场大病之后,失去了“光明”,无法像以前一样正常的阅读和书写,但他经常拉着母亲给自己读书读报,孙东会一边听一边思考。


    那天,孙东听到物权法征求意见的广播后,萌生了一个想法:“制定一部高质量的可操作性强的法律,关系到我们每个公民的切身利益,这件事,我必须参与进来。”


    于是孙东请来亲友,一遍遍为他朗读草案全文,凭着平时听广播和书报的知识积累,晦涩专业的法律术语,孙东竟全部都听懂了。他用了三天时间,几经修改,数易其稿,写成了法律意见书,对物权法草案中涉及的不动产登记等方面的内容提出了15条修改意见。


    抱着一丝丝的期待,孙东向法工委寄出了这封盲文信。


    立法机构工作人员收到这封一针一针扎出来的盲文信后,很吃惊,时任全国人大常委会法工委行政法室主任李援在接受采访时表示,确实没有想到民众的参与热情这么高,所提的建议水平也不低,这位特殊的参与者的信他们会珍藏起来,而在立法实践中,孙东提出的建议,也起了一定作用。


    据当时媒体报道,除了这位特殊的参与者,还有一位名叫陈枫的法律工作者的意见也被采纳了。


    一开始,陈枫由于买房子,跟开发商之间的一些纠纷,对物权法所涉及的内容,颇有发言权。他曾用自己的法律专业知识为业主讨说法,对即将出台的物权法,加倍关注。


    陈枫以电子邮件和传统邮件的方式,共向立法机关发出了三封建议信,而自己对车库所属权问题的建议,在几个月后公布的修改意见中,得到了体现。“我没想到我的建议会被采纳,全国人大法工委的同志还给我打过电话,对我的建议表示赞赏。”陈枫曾面对媒体记者略带骄傲地说。


    除此之外,参与者中还有一位81岁的离休老干部,老人对草案中的不动产登记、建筑用地使用权等提出了二十多条意见,还将草案原文、修改理由、修改意见制作成表格形成对比,一目了然。


    中国物权立法,也吸引了外国专家的关注,据媒体报道,德国汉堡哥廷根大学法学教授门策尔博士专门从德国寄来对物权法草案的修改意见,并从西方立法实践的角度对完善征收征用制度提出了具体的建议。


    在这次公开征求意见活动中,提意见人员的身份构成多样,既有人大及政府的工作人员、法官、检察官、律师、法学教学研究单位的教师等专业人士,也有工人、农民、商人以及自由职业者;既有国内的群众,也有国外的留学人员和外国人士;既有在岗工作的人员,也有离退休人员和中学生;既有以个人名义提出意见的,也有一些如司法部门和法学教研机构以单位的名义提出意见的。


    法工委对收到的所有意见进行了详细的梳理、归纳和分析。群众最关注的问题包括了:国家、集体和私人所有权的规定如何完善;如何规定建筑物区分所有权;如何保护被征收征用人的合法权益;农村宅基地能否转让等等。


    对于收到的意见,立法机关也高度重视,很多都被吸纳到了最后的法律草案里。王利明教授曾在接受采访时表示,在2005年7月10日公布的草案中,没有区分住宅用地和非住宅用地,统一规定凡是土地使用权到期,都应该去申请延长。在征求意见时,很多老百姓提出申请延长,政府批不批也说不定,这样,公民的房屋所有权就得不到保护。对此,很多来信建议自动延期。后来修改的草案中也吸收了这条建议,规定住宅建设用地使用权期间届满的,自动续期,充分保护了公民的房屋所有权。

精雕细琢 大会修改七十多处

    第十届全国人大五次会议定于2007年3月5日开幕,3月16日结束,比往年会期延长一天,这是为大会代表们充分讨论物权法草案和企业所得税法草案所做的特殊安排。


    据了解,其实根据全国人大常委会的安排,代表们在大会召开前两个月就拿到了物权法草案,提前研读。全国人大常委会办公厅还将物权法草案有关讲解材料,包括文字材料和音像光盘发到各地,并从法工委等部门选派专家组成多支讲解队伍分赴各地,向代表作具体讲解,参加代表讨论,回答代表提出的问题,协助代表了解和把握这部法律草案的基本精神和主要内容,以便为大会审议这一草案做好准备。


    3月8日,物权法草案在经历13年起草、7次审议之后,进入最高国家立法机关审议阶段。近3000名全国人大代表认真审议了物权法草案,表示肯定的同时,提出了一些修改意见。10日,全国人大法律委员会对草案进行审议,对代表们提出的意见逐条研究,对草案作出了70多处修改。


    在12日召开的全国人大五次会议主席团二次会议上,杨景宇向会议作了物权法草案审议结果的报告。


    这一次对物权法草作较为重要的修改有六处,其中有一条修改为“造成不动产或者动产毁损的,权利人可以请求修理、重作、更换或者恢复原状”,比原稿增加了“或者恢复原状”几个字。


    杨景宇说,有的代表提出,“修理、重作、更换”主要适用于对动产造成损害的补救,对不动产造成的损害,有些是难以修理、重作、更换的,比如对污染农田所造成的损害,只能要求损害人予以恢复原状,而不可能修理、重作、更换。


    据杨景宇解释,有些代表还对草案提出了一些其他修改意见。法律委员会研究认为,其中有些问题需要通过制定或者修改有关法律、法规加以解决;有些问题在草案修改过程中已经反复作过研究,对草案以不再修改为妥;有些问题需要经过实践,总结经验,再作研究。


    草案在充分吸纳各方意见的基础上几经修改,越改越好,已趋于成熟。

    3月16日,时间定格在那一刻,物权法高票表决通过,于2007年10月1日,正式走进人们的生活。

    纵观物权法的诞生之路,历时13年,经历7次审议,从“物权”概念的启蒙到全民参与,从激烈争论到凝聚共识,这部凝聚了集体智慧的法律,无疑是我国民主法治建设最好的证明,在中国立法史上,具有里程碑式的意义。


相关链接:

1993年,八届全国人大常委会首次将物权法列入立法计划,但因经济体制改革正在深入及理论研究不足,当时立法条件并不成熟。
    1998年3月,受全国人大常委会法工委委托,江平、王家福等9位法学专家成立民法起草工作小组,包括物权法在内的民法典,开始正式提上议事日程。
    1999年10月,梁慧星教授领衔的中国社会科学院法学研究所完成了物权法草案建议稿。2000年12月,中国人民大学教授王利明领导的课题组,亦完成了一份物权法草案建议稿。
    2001年年底,在“社科院草案”与“人民大学草案”的基础上,全国人大常委会法工委拟定了物权法草案征求意见稿,并下发有关方面征求意见。
    2002年12月,由物权法等9编内容组成的民法草案提请九届全国人大常委会一审,此次审议被视为物权法草案的初审。此后,民法典草案由“捆绑式审议”改为“分别审议”,物权法草案排在最优先的位置。
    2004年10月,物权法草案提请十届全国人大常委会二审,私产保护受到高度重视,丰富了公众关注的建筑物区分所有权等内容。
    2005年6月,物权法草案三审,重点解决物权法急需规范的现实问题,对不动产登记制度、征收制度等做出了重大改进,并对草案进行了一些通俗化改造。
    2005年7月10日至8月20日,物权法草案公开征求意见,全国人大常委会法工委随后归纳出意见比较集中的10个问题。
    2005年9月,物权法草案四审,对征收征用、担保物权等一系列问题做出进一步修改。
    2006年8月,物权法草案五审,进一步明确国家经济制度、强调平等保护的原则,并加大对国有资产的保护力度,物权法制定自此进入攻坚阶段。
    2006年10月,物权法草案六审,对城市住宅用地续期,小区车位、车库归属等关涉百姓切身利益的热点问题作了进一步完善。
    2006年12月,物权法草案七审,除进一步完善城镇集体财产归属、农村土地承包期等涉及国计民生的规定外,还对农村宅基地能否转让等争执焦点做出了最后安排,并决定提请全国人代会审议。
    2007年3月16日,十届全国人大第五次会议审议并通过物权法。

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