关于综合行政执法体制改革的调研报告

综合行政执法是深化行政管理体制的重要内容，也是深入推进依法行政，加快建设法治政府的重要载体。综合行政执法是在相对集中行政处罚权的基础上对执法工作的改革，不仅将日常管理、监督检查和实施处罚等职能进一步综合起来，还要据此对有关部门的职责权限、机构设置、人员编制进行相应调整，从体制上、源头上改革和创新行政执法体制。全省的综合行政执法体制改革工作也将在近两年全面展开，为此我县对综合行政执法体系现状进行了调查研究，并进行了分析，提出了相关建议。

一、综合行政执法体制改革现状

（一）行政执法机构情况。目前，我县承担有行政执法职能的各类机构共计55个，实有2163人。其中：机关内设机构执法的行政机构18个，实有1272人，主要集中在行政执法职能较少的粮食流通、财政、审计等部门；部分承担执法职能的事业单位20个，实有583人，主要从事交通运输、渔政、商品流通、社会保障等领域的行政执法；独立执法的事业单位17个，实有308人，主要分布在安全生产、文化旅游、食品药品、公共卫生、资源环境、农林水利和城市管理等行政执法职能较多，社会关注度高的领域。通过上述情况，不难看出我县行政执法机构较多，执法人员的分布也不是很合理，执法职能的整合也尚未完全到位。

（二）行政执法体系情况。按照省政府办《关于开展综合行政执法体制改革试点工作的指导意见》（川办发〔2015〕84号）精神，我县目前的综合行政执法体系，主要分为三类。

1. 通过行政处罚权的外部转移与相对集中模式建立的城市、文化综合行政执法体系。一是城市综合行政执法体系。2010年，我县成立了城市管理行政执法局（在县住建局挂牌），主要负责行使城市管理相对集中行政处罚权。按照2012年发布的《四川省城市管理综合行政执法条例》和2014年《仁寿县人民政府职能转变和机构改革方案》精神，我县于2015年重新组建了县城市行政执法局（政府工作部门）。二是结合文化广播影视新闻出版等部门职责整合工作，设立了县文化市场综合执法大队，负责行使文化（文物）、广播影视、新闻出版（版权）等文化市场处罚以及相关的行政强制、监督检查职责。

2. 通过建立综合执法协调机构的模式，由国土、建设、规划等3个部门组成的联合执法体系。为切实解决县国土、规划、住建部门单独执法不够有力、联合执法不够协调、统一执法不够紧密等问题，我县于2013年组建了国土、建设、规划等3个部门组成的联合执法体系，并成立了县国土规划住建综合执法协调办公室（非常设机构）。通过国土、建设、规划联合执法体系的建立，我县在国土、建设、规划方面的行政执法工作基本上得到了妥善解决。

3. 通过整合部门所属执法力量模式，建立的部门内部综合执法体系。结合2010年和2014年的机构改革工作，整合部门所属执法力量和机构，在安全生产、食品药品安全、卫生计生、环境保护、农业等部门建立的专门的独立执法机构，并核定了执法类事业编制342名。随着部门内部综合执法体系的建立和完善，在各行业的执法工作取得一定的成绩，但是仍存在多个执法机关对同一对象或同一行为进行管理的现象，容易出现多头执法或互相推诿。

二、存在的问题

（一）行政执法职责整合力度不够。一是一些设置了综合执法队伍的部门仍承担部分行政执法工作，部门与执法队伍的职能职责未完全整合；二是多个执法机关对同一对象或同一行为进行管理时，其职能职责不够明确，容易出现多头执法或互相推诿的现象。

（二）行政执法力量分布不均。一是我县从事行政执法工作人员分布在全县55个行政执法机构，其中独立执法的单位较少，执法力量过于分散，一线力量相对偏弱；二是大部分乡镇缺乏行政执法机构和专业人员，很难满足行政执法全区域、全时段覆盖的需求。

（三）行政执法协作机制不够完善。一是部门、乡镇与执法队伍的协作机制还不完善，协调配合不够顺畅，主要是信息通报不及时，工作中难以形成整体合力；二是个别行政执法机关对涉嫌犯罪案件移送不及时、不移送甚至以罚代刑，案件移送过程中证据衔接不到位，行政执法与刑事司法机关之间信息沟通不畅。

三、几点建议

（一）合理界定行政执法职责。结合承担行政职能事业单位改革和大部门制改革，进一步厘清部门、乡镇和执法队伍所应承担的职能职责，合理界定综合执法机构的职责范围，进一步减少执法队伍数量。对于职能部门的职责是否应该划转到综合执法机构，建议从以下四个方面进行衡量和取舍：一是执法的专业程度，专业技术性强的执法事项不适合划转；二是实行垂直管理部门的职责不能划转，属于地方政府工作部门的职责可以划转；三是部门基本的、固有的职责不能划转，除基本职责之外的其他剩余职责可以划转；四是属于专属执法权不能划转（专属执法权是指法律明确规定由某行政机关行使而不得由其他行政机关行使的执法权）。

（二）健全行政执法协作机制。行政执法是县政府的基本职责，由于监管领域多、政策性强、敏感度高，情况复杂难度大，部门、乡镇、行政执法队伍之间很容易出现协调配合机制不畅等问题，不但降低行政执法效能，也影响执法队伍形象。建议在实际工作中，一是要加强统一领导和工作协调，完善行政执法机关间各司其职、各负其责、相互配合、齐抓共管的工作机制，制定监管执法信息共享标准，实现信息资源开放共享、互联互通；二是要建立健全跨部门、跨区域执法协作联动机制，形成监管合力，提高整体执法效能；三是要建立执法机关之间的信息共享机制，以城市综合管理、市场监管、公共安全监管等领域为重点，逐步实现执法信息的互通与共享；四是要建立经常化的执法协调机制，努力实现执法工作的无缝衔接和有效合作，及时协调解决执法中的问题。

（三）科学配置行政执法力量。针对我县行政执法力量的实际分布情况，建议：一是在合理界定行政执法职责，减少行政执法机构的基础上，整合现有分散的行政执法力量，进一步充实加强一线执法力量。二是坚持执法力量向一线下沉的原则，通过分区域设置行政执法分支机构或延伸执法等方式，着力提高乡镇政府的执法能力。区域划分、人员配备方面，要综合考虑功能分区、产业发展、人口密度、幅员面积、执法内容等因素，做到因地制宜、科学合理、有所侧重。可参考国税、地税等部门站所设置，确定各分支机构驻点，做到广泛覆盖、方便群众、利于工作。三是实实在在的将执法力量下沉至乡镇，并赋予乡镇对行政执法分支机构的部分绩效考核权，实现与乡镇的无缝对接；同时要进一步加强对乡镇专（兼）职执法人员的法制理论和业务技能的培训，提高乡镇执法人员的整体素质和执法水平，以便乡镇更好地向行政执法分支机构提供执法协助。

（四）健全执法与司法衔接机制。行政执法与刑事司法的有效衔接，既可以加强对行政执法机关的监督机制，确保行政执法机关严格执法，又可以使行政执法机关、公安机关、检察机关之间形成合力，共同打击违法犯罪。建议在实际工作中，一是建立协调会商制度，保障案件得到及时准确的处理；二是建立刑事司法机关在行政执法机关派驻联络员制度，及时发现线索，适时指导办案；三是推进行政执法机关的执法规范化建设，强化行政执法人员依法移送、依法办案意识；四是建立信息交流平台，实现行政执法与刑事司法机关网络互联互通和信息资源共享；五是加强监督部门的职能作用，坚决克服有案不移、有案难移、以罚代刑现象，实现行政处罚和刑事处罚无缝对接。同时，进一步理顺行政强制执行体制，提高执行效率，切实维护法律的权威和尊严。