房地产土地出让金用在了何处

许多新闻和文章里，提到“土地财政”时都会直接用“土地出让金”除以“一般财政收入”来得到“土地财政依赖度”。

这里有三个问题：

1. “土地出让金”是“政府性基金”的最主要组成部分，和“一般财政收入”是不同的两个财源，“一般财政收入”是以税收为主体的财政收入的最主要组成部分，不是政府的总财力。

2. “土地出让金”中有相当大比例会用于征地补偿，政府在其中充当一个垄断的、吃差价的二道贩子，在计算政府净收益时，需要扣除其中的“拿地成本”。

3. 对大多数地区而言，“一般财政收入”通常指地方本级收入，而可支配总财力中还有相当大比例（对中西部地区而言通常是大多数）来自中央转移支付。当然了，计算全国“土地财政依赖度”就没这个问题。

下面来看一个2009年的土地出让金数据：

2009年的土地出让金支出中：

• “征地和拆迁补偿支出” “补助被征地农民支出”=42%。

• “灾后恢复重建、破产或改制国有企业职工安置”中，最主要的还是“职工安置”，其政策依据如下：

“根据国家有关规定，从破产或改制国有企业国有土地使用权出让收入中，安排用于支付破产或改制国有企业职工安置费用支出。”

说白了，这一块也属于征地成本的一部分。由于没有灾后重建的具体比例，我们大致毛估职工安置成本约等于8%。

于是，2009年的“拿地成本”约等于50%。

• 剩下的约50%，就属于“土地出让金净收入”能做的事情：

• “土地开发支出”占10.7%——“三通一平”、“五通一平”、“七通一平”等，算初级基础设施建设。

• “城市建设支出”占27.1%，是支出的最大头。

• 剩下的是农村基础设施、耕地开发整理、基本农田保护、廉租房，占比都不大。

总的来说，在2009年的土地出让收入中，50%是净收入，是政府通过垄断土地供给获得的溢价而得到的可支配财力。

这也是许多支持土地“招拍挂”，支持城市土地垄断的重要理由——50%是个相当可观的利润率。

许多人认为，没有“土地财政”，中国的基础建设、特别是城市基础建设，就不会有现在这么好，中国的城市面貌要感谢“土地财政”。

2009年，我国一般财政收入68476.9亿；社保基金收入15975.2亿（绝大多数主要经济体是税的一种）；政府性基金收入18335.0亿，其中土地出让金14239.7亿。

土地出让金净收入占全国广义财政收入的7.7%左右，算比较重要的一块收入，从全国而言，总体占比不算太大，在部分地区可能会更显著一些。

再来看近几年的数据：

• 2014年，全国土地出让支出41210.98亿元，其中上述所说的“拿地成本”为60.0%，卖地净收益1.65万亿。

• 2015年，全国土地出让支出33727.78亿元，“拿地成本”60.2%，卖地净收益1.34万亿。

2016-2017的土地出让金分别是3.75万亿和5.21万亿，具体支出细节在财政部网站上未找到。

财政部的官方说明中，将“土地开发支出”也计入“拿地成本”的一部分，特别是现在强调“净地出让”，土地开发成本占比也比前几年有所加大（20%左右）。

这让财政部官方口径的“拿地成本”占到了80%左右，相当于卖1万亿的地，政府只能净得2000亿。

我个人是这么理解的——“土地开发”、出让土地达到“净地”标准（完成拆迁、平整、“N通一平”），这实际上属于用土地收入搞城市基建，是用土地收益完成财政职能，不应算“拿地成本”，反而应该算“土地收入补充财政”的一部分。

总之，这几年的拿地成本从5成左右提升到6成左右，卖地利润从5成左右下降到4成左右。按照这个比例毛估，2017年土地出让净收益占我国广义财政收入的7.7%，和2009年一样。

再来看这样三个数字，从2009年至2017年：

• 土地出让金总收入从1.4万亿提升至5.2万亿，2017年是2009年的3.71倍。

• 土地出让金净收入从7100亿提升至2.1万亿，2017年是2009年的2.96倍。

• 一般财政收入从6.8万亿提升至17.2万亿，2017年是2009年的2.53倍。

• GDP从34万亿提升至82万亿，2017年是2009年的2.34倍。

可以得到一个不等式，土地出让金收入增速 > 土地出让金净收入增速> 一般财政收入增速 > GDP增速。

拿地成本的增加，让土地出让金的净收益率减少。

关于拿地成本增加的原因，我们来看供地面积：

根据国土资源部的统计公报，全国国有建设用地出让面积在过去五年内持续减少，2017年略有回升，只有5年前的6成左右。而土地出让金则先减后增，达到历史最高点。

具体到住宅用地（招拍挂 非招拍挂），趋势是这样的：

再来看房企的开工面积，和供地走势类似。

于是乎，过去两三年的情况就是：

1. 去库存，大幅减少用地供给、特别是住宅用地供给

2. 货币化棚改，需求端天降金手指

供地大减的同时，出让金大增。

而由于现在越来越多是在存量土地上开发，特别是对于要求建设用地零增长甚至负增长的部分特大城市而言，新增建设难以占用耕地、林地、园地，只能在存量建设用地上开展。

同时由于总人口控制，拆->建后允许的容积率增长极其有限、甚至完全没有增长空间。这更是让拿地成本占到了土地出让的绝对大头。

以上海为例，2013年土地出让金达到2100亿 ，2017年跌到1400亿 ，2018年比2017年同期又是大幅减少：

• 总量红线控制，让城市开发大幅降速

• 只能在存量建设用地上开发，让土地出让金净收入比例大减

对于这些大城市而言，土地出让金早已不是财政的有效补充。

以上海为例，2017年市本级（不包括区县级）土地出让金支出621.7亿，其中补偿支出423.9亿，占了绝对的大头，“城市建设支出”只有180亿。

没有区县级的数据，按同比例毛估的话，2017年，土地出让金为上海贡献的“城市建设支出”应该在350亿左右。

而上海2017年的一般财政预算收入是6600亿，土地出让金对上海而言已经成为了一个可有可无的点缀。

综上：

土地供应控制 需求端刺激，让土地出让金暴增的同时，净收益率下降。

特别是对于大城市、特大城市而言，由于严格限制新占用耕地，存量开发让土地出让金的净收益比例更少，占政府总财力的比重愈发小的可怜。

“没有土地出让金就没有高大上的城市建设”、“大城市严重依赖土地财政“这样的论点越来越站不住脚。

相反，对于大城市、特大城市而言，经过上述分析，土地用途管控的结果就是政府愈发不愿意供应土地，因为一次性买卖的土地收益率在降低，而土地出让、特别是住宅用地出让带来的人口规模增加则需要更多公共服务支出——这是现有土地政策推导出来的一个死结。

让大城市政府不愿意供给更多土地、特别是住宅用地，是个综合性的问题。房价畸高，有许多深层次的原因。

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