|
长期以来，我国城乡规划、土地利用规划和山水林田湖草相关规划接受横向与纵向两个纬度的行政管理。从横向来看，住建、国土、海洋、林业等多个部门，通过多种类型的法律法规和空间类规划实行要素管控；从纵向来看，国家、省、市、区县、乡镇多级部门，通过规划上报审批、任务督办落实等手段实施层级管理。由于同一空间要素的多层多头管理，造成横向规划内容打架和纵向编审重点不清这两个核心问题。 十九大以来，国家通过机构改革成立自然资源部，基本上解决了横向多头管理的问题。但各层级政府对于国土空间规划“报什么”、“批什么”尚未明确，各级国土空间规划的编制重点也就无据可依。本文以市县国土空间规划为研究对象，从事权划分的角度切入，通过深入研究多个空间类规划的分级编审内容，提出市县国土空间规划编制内容界定与传导机制建立的新思路，为建立国土空间规划体系提出有益建议。 根据城市规划学会统计，目前我国有法定依据的各类规划就有80多种，非法定规划更是不计其数[1]。按照山水林田湖草统筹保护的要求，本文重点筛选了城市总体规划、土地利用总体规划、主体功能区规划、海洋功能区规划、矿产资源总体规划、土地整治规划、林业生态红线、湿地保护规划八类规划进行研究。通过研究上述规划的事权划分，聚焦目标指标管控、空间要素管控和规划图纸三个方面，总结目前纵向体系下空间类规划编制内容特征。为推动“多规合一”，构建空间规划体系，国内学者进行了大量的理论和国际案例研究。田颖、耿慧志通过研究英国空间规划体系各层级衔接问题，提出要简化规划编制内容和审批程序、清晰划分各级规划编制任务、加强“自上而下”的目标分解和“自下而上”的公众参与[2]。张志强，黄代伟通过研究德国规划体制改革经验，认为应强化规划的空间指导和约束功能，空间规划应该是发展战略在空间上的反映和安排，不宜涉及太多促进经济增长的内容[3]。李亚洲，刘松龄通过研究日本空间规划体系，认为事权关系的剖析和明确是建构清晰、高效空间规划体系的重要工作内容，应重点明确“纵横”规划事权[4]。邓凌云，曾山山，张楠从政府事权视角切入，认为规划体系内容要与政府事权相匹配。并以城乡总体规划的垂直事权划分为例，提出在报批的过程中，应明确国家层面、省级层面、市级层面的审查审批内容，有效划定事权边界，提高空间规划实施效能[5]。张京祥，陈浩提出要理顺规划的事权划分体系，应当遵循“一级政府，一级事权”的基本原则[6]。从上述文献研究可以看到，规划内容与各级政府事权边界相匹配是实现空间类规划纵向管理的关键，也有学者对城乡规划的垂直编审内容进行了重点研究。但对于新时期国土空间规划的纵向管理体系还少有涉及，统筹山水林田湖草系统治理和高品质城乡建设的规划思维尚未体现，有必要通过分析多个空间类规划的事权划分和编制内容，借鉴先进经验，提出国土空间规划纵向管理体系构建的思路和建议。根据《中华人民共和国城乡规划法》，直辖市、省和自治区人民政府所在地的城市、人口超过100万的城市以及国务院确定的城市，其总体规划必须上报国务院审批；其他城市的总体规划，由城市人民政府报省、自治区人民政府审批；县人民政府所在地镇的总体规划，报上一级人民政府审批。结合广东创建城乡规划管理体制改革试点省关于城市总体规划改革试点的经验进行综合分析，可以发现国务院及省级人民政府在总规审批过程中主要关注城市发展定位、城市性质与职能、城市发展指标体系、市域和中心城区的人口及建设用地规模、城市四线、区域级公共服务和基础设施的数量及布局等内容。市县级人民政府在规划审批中则注重保障城市运行所涉及的内容，包括市域和城市规划区的各类设施布局、城市规划区空间管制要求、城市集中建设区土地利用总体规划、开发强度管控、公园绿地规划、住房建设、地下空间开发和景观风貌等相对微观的内容。根据《土地管理法》，省、自治区人民政府所在地的市、人口在100万以上的城市以及国务院指定城市的土地利用总体规划需报国务院批准；其他城市土地利用总体规划需逐级上报省、自治区人民政府批准。国务院及省级土地利用总体规划审批部门主要审批土地指标管控、土地利用分区及管控方式。市县级土地利用总体规划管理部门则负责落实土地利用指标，做好土地利用战略规划、结构调整与布局优化、中心城区土地利用控制，制定耕地和基本农田保护措施，落实重点工程安排等。根据《国务院关于编制全国主体功能区规划的意见》、《全国主体功能区规划》以及各省、市县关于推进主体功能区规划编制的要求，国家主体功能区规划报国务院审议，省级主体功能区规划报省（区、市）人民政府审议，市县主体功能区规划报市县人民政府审议。其中，国务院主管部门负责审议国家层面主体功能区划分、全国陆地国土空间开发的规划指标以及生态管制原则等；省级人民政府负责分解落实全国主体功能区规划的要求，审批主体功能区分类、面积、范围、开发强度、城市空间规模等，落实国土空间开发指标、战略格局、生态发展区域和禁止开发区域管控要求；市县级则负责落实国家和省对本市县的主体功能定位、全市开发强度、全市生态用地规模和生态发展区、禁止开发区管控要求等。根据《海洋功能区划管理规定》，沿海市县级海洋功能区划，需报所在地的省级人民政府批准，并报国家海洋局备案。省级人民政府主要审批海洋目标指标、海洋功能区分区及管控要求；市县级海洋功能区规划主管部门则主要负责落实指标，对海洋功能区分区进行管理，落实各分区的管控要求等。根据《矿产资源规划编制实施办法》，设区的市级、县级矿产资源规划的审批，由省级主管部门进行审批。省级主管部门主要审批历史遗留矿山治理面积、矿产资源开发利用总体管控以及禁止开采区的管控。市县级矿产资源总体规划主管部门则主要负责矿产资源各项管控指标，做好矿产资源开采分区、矿产资源产业布局、矿业权设置区划及监督管理和矿山治理等工作内容。根据《全国土地整治规划（2016～2020年）》及《国土资源部关于加快推进地方各级“十三五”土地整治规划编制工作的通知》，土地整治规划由规划编制领导小组审核，报同级人民政府批准实施。因此，市县级主管部门主要负责审批省级主管部门分解落实下来的建设用地复垦指标、农村建设用地整理规模、高标准基本农田建设规模等土地整治目标指标、空间布局以及土地整治重点区域与重点项目要求。林业生态红线划定以县为单位进行，经市政府审查，上报省林业厅审核汇总，形成全省林业生态红线成果数据，最后报省政府审批。省政府主要审批林业相关目标指标，市县级主管部门则主要负责落实林地保护红线管控级别划分及空间管控措施。根据《全国湿地保护“十三五”实施规划》、《国家湿地公园管理办法》和《湿地保护管理规定》，国际级、国家级和省级湿地由部省级认定并列入湿地名录进行管理；市县级湿地保护规划，报同级人民政府或者其授权的部门批准。其中，部省级主管部门则对控国际、国家和省级湿地的个数、面积等指标进行管理；市县级主要审批湿地公园个数、湿地保有量、重要湿地面积等一系列目标指标、湿地保护与修复管控要求以及湿地生态保护红线等。1.3.1 横向内容重叠：不同规划之间编制内容重复冲突目前我国政府各层级存在着多种规划，并且同一层级又有多个主管部门对规划进行管理，导致规划编制数量过多、规划编制内容深度和广度交叉重复、缺乏衔接协调甚至相互矛盾冲突等问题。例如由原国土资源管理部门主管的土地利用总体规划与由规划建设管理部门主管的城市总体规划，在建设用地指标内容等方面冲突与矛盾较为突出；土地利用总体规划与主体功能区规划在耕地保有量、基本农田保护面积等目标指标方面存在重复。1.3.2 纵向事权交叉：不同层级之间编制内容划分不清各层级规划也存在编制内容划分不清，编制内容上下重复的问题。例如，城乡规划法规定城市总体规划编制内容应包括空间布局、规模控制、用地布局和基础设施布局等内容，但对于各层级规划的编制重点不够明晰，各层级总体规划到详细规划编制过程中都会开展上述内容的编制，导致规划大而全但针对性不强，规划解决问题的效果大打折扣，也造成人力、时间、资金等资源浪费。1.3.3 要素统筹不足：不同要素之间统筹保护力度不一在快速城镇化、工业化推动下，城市不断“向田要地”或“向海要地”，耕地与近岸海域面临较大保护压力。因此，土地利用总体规划和海洋功能区规划分别将耕地保有量和建设用围填海规模总量等指标作为需要部省审批的重要编制内容，并通过严格实施基本农田占补平衡以及严控围填海等手段进行统筹保护。而矿山、森林、湿地等空间类要素则实行“规划放权、项目管控”的方式，即规划审批事权在市县一级，只对具体要素如省级森林公园、国家湿地公园等进行分级管理，规划编制和审批层面与统筹山水林田湖草系统治理的要求存在一定的距离。表1 空间类规划编审内容——目标指标管控一览表 作者整理自绘 
表2 空间类规划编审内容——空间要素管控一览表 作者整理自绘 
表3 空间类规划编审内容——图纸管控一览表 作者整理自绘 
针对空间类规划的分级编审内容特征总结，围绕目标指标、空间要素和规划图纸三个方面，加强横向同类型规划内容的合并精简，强化纵向各层级编制重点的界定划分，形成上报审批和地方适用两层次的规划编制内容，为国土空间规划分级审批、高效管理提供有益建议。 2.1 横向整合，以统筹保护思维建立规划要素管控体系 树立统筹保护思维，在合并精简编制内容的基础上，重点增加林业、矿产、土地整治、湿地等空间类规划的笔墨。一是统筹整合目标指标。建立以城乡建设和资源保护为重点的指标体系。确保每个空间类要素至少有1-2个代表性指标，约束和指导下一层级国土空间规划和专项规划编制；二是统筹整合空间管控内容，以三区三线构筑“一张图”，在陆海统筹、地上地下统筹方面提出分区管控要求；三是统筹整合规划图纸，涵盖国土空间格局、支撑体系、国土全域整治、山水林田湖草统筹保护等方面，确保空间类要素至少有一张以上布局图。 2.2 纵向界定，以事权匹配思维明确规划核心编制内容 按照各司其职、事权匹配、精简内容、强化传导的思路，在明确规划要素管控体系的基础上，清晰界定分级编制内容。部省一级重点关注市县国土空间规划的战略目标、空间格局、三区三线规模和布局、空间类要素的总量、海洋主体功能区区划、市辖区或中心城区用地布局、市域交通和大型基础设施总量与布局、民生设施人均指标等。市一级重点关注空间类要素布局、海洋“四区”分布、市辖区或中心城区内部各类基础设施总量与布局、民生设施布局，县级国土空间规划的编制内容和关注重点与市级相一致。 2.3 横纵融合，以编审统筹思维区分两层级规划成果 借鉴广东创建城乡规划管理体制改革试点省和《清远市城市总体规划（2015-2030年）》总体规划改革试点的经验，在横向整合与纵向界定的基础上，提炼市县国土空间规划核心内容形成上报审批版规划成果，内容包括文本、条文说明和能集中反映部省一级事权的少量规划图纸，为国土空间规划编制工作高效推进提供支撑。在此基础上，针对城市发展需要制定地方适用版国土空间规划，对市政府事权内的城市建设、旧城更新和山水林田湖草统筹保护等工作提出更为详尽的规划方案。 构建事权匹配、分级审批、层级传导的国土空间规划内容体系为进一步建立完善国土空间规划的纵向管控体系，提高上级政府的审批效率，聚焦真正需要上级政府统筹协调的重点内容，推动基层简政放权，建议借鉴城市总体规划改革试点经验，以市县国土空间规划为重点，推动形成上报审批版和地方适用版规划两个层级的规划成果。通过战略目标的定性管控、指标数值的定量管控、空间要素的信息平台管控，助推国土空间的治理体系和治理能力现代化。 3.1 上报审批版规划 3.1.1 目标指标管控 树立统筹保护、全域管控思维，精简整合核心目标指标内容，形成山水林田湖草统筹管理的上报审批版目标指标内容。包括城市发展定位、城市性质与职能、市域总人口规模及城镇化率，“三线”总规模、市辖区或中心城区常住人口规模、城市四线规模和布局、区域性交通及重大基础设施数量和布局、区域性公共服务设施数量、新增建设占耕地控制量、耕地保有量、城乡建设用地规模、国土空间开发强度、林地保有量、禁止开发区域数量和面积、主体功能区分类与范围、重要水源地面积和范围、海洋保护区面积、大陆自然岸线长度、建设用围填海规模总量、历史遗留矿山治理面积、高标准农田建设规模、土地复垦补充耕地面积、重要湿地（含国际、国家、省级）个数、国家级和省级自然保护区等30项目标指标。 3.1.2 空间管控要素 按照全要素、全地域、重协调的思路，以三区三线为基础，对城乡建设、国土整治、要素保护等方面进行管控。管控内容涵盖城市规划区和城市集中建设区范围，区域性交通设施走向和布点，区域性重大基础设施、公共服务设施布点，“三区”范围、界线及管控要求，“三线”范围、界线及管控要求，发展单元界限及主要管控要求，土地利用分区和管控方式，主体功能区发展方向、发展布局、分区指引，禁止开发区域保护和管控要求，海洋功能区分区及管控要求，矿产资源开发利用总体管控，土地整治分区及方向管控要求，国际、国家、省级湿地公园保护、自然保护区管控要求等18项内容。 3.1.3 规划图纸体系 在规划图纸方面，注重衔接地理信息空间平台的数据入库需要，形成约14张核心图纸体系。包括市域国土空间格局规划图、市域综合交通及区域性设施规划图、市域三区三线规划图、城市集中建设区土地利用规划图、城市集中建成区要素管控图、城市集中建成区发展单元管控图、主体功能区域划分分布图、禁止开发区域分布图、海洋主体功能区区划图、土地整治规划图、矿产资源开发利用与保护规划分区图等。 3.2 地方适用版规划 3.2.1 目标指标管控 相较于上报审批版规划所注重的宏观层面整体管控、核心目标重点把握等特点而言，地方适用版规划在贯彻落实上报版各类管控要求的基础上，更多着眼于对其事权内的城市建设与管理、山水林田湖草统筹保护等工作，涉及的内容更为微观和详细。通过整合得到地方适用的目标指标管控体系约27项指标。包括建设用地效率、城市空间人口密度、主体功能区分类与范围、绿色矿山数量、采矿权、矿山“三率”水平达标率、垦造水田规模、三旧改造面积、土地复垦面积、围填海造地面积、建设用地复垦指标、湿地公园个数、湿地保有量、湿地恢复治理面积、新增湿地面积等。 3.2.2 空间管控要素 在地方适用版规划空间管控方面涉及近40余项管控内容。管控内容包括市域综合交通布局、市域市政基础设施布局、城市规划区空间管制要求、城市集中建设区开发强度导引、综合防灾减灾要求、城市集中建设区近期土地利用布局、耕地和基本农田保护措施、禁止开发区域管制要求、主体功能区发展方向与分区指引、海洋功能区分区管理与管控要求、绿色矿山建设、土地整治分区及方向管控要求、林地保护红线管控级别划分及管控措施、湿地用途及分级管控要求、湿地保护与修复管控要求、湿地生态保护红线等。 3.2.3 规划图纸体系 在规划图纸方面形成约60张地方适用版规划图纸。包括规划层次图、市域城镇规模等级与职能结构规划图，市域、城市集中建设区基础设施、产业布局规划图，规划区城镇、生态、农业空间规划图，城市规划区村庄发展指引图、城市集中建设区开发强度导引图、主体功能区划分图、海洋重点开发区域分布图、海洋禁止开发区域分布图、矿产资源分布图、土地整治规划图、森林红线区划图、湿地红线区划图及湿地修复工程空间布局图等。 
本文建立在以往国土空间要素多个部门、多级政府横纵向管理的基础上，围绕山水林田湖草统筹保护与城乡高品质开发建设的核心思路，通过横向内容整合和纵向事权划分研究，提出国土空间规划要构建便于上报审批和地方管理需要的两级规划成果体系的建议，对两级成果的核心指标、空间要素和规划图纸内容进行了探讨。下一步将关注两个问题，一是对不同类型、不同气候条件的市县国土空间规划进行更为针对性的研究，二是研究如何将“自上而下”的事权划分与“自下而上”的公众参与统筹起来，共同达成规划共识。展望通过市县国土空间规划编制内容和关注重点的明晰，助力市县政府更加聚焦城市高质量建设和国土空间高水平保护，加快构建充满活力的宜居城乡和以人民为中心的美好人居。[1] 沈迟. 我国“多规合一”的难点及出路分析[J]. 环境保护, 2015, 43（z1）:17-19.[2] 田颖, 耿慧志.英国空间规划体系各层级衔接问题探讨—以大伦敦地区规划实践为例[J].国际城市规划,2019(02):86-93.[3] 张志强, 黄代伟. 构筑层次分明、上下协调的空间规划体系—德国经验对我国规划体制改革的启示[J]. 现代城市研究, 2007, 22(6):11-18.[4] 李亚洲，刘松龄. 构建事权明晰的空间规划体系—日本的经验与启示.[J].国际城市规划. 2019.[5] 邓凌云,曾山山,张楠. 基于政府事权视角的空间规划体系创新研究.[J].城市发展研究,2016, 23(5): 24-36.[6] 张京祥,陈浩. 空间治理：中国城乡规划转型的政治经济学[J]. 城市规划, 2014(11): 9-15.[7] 第十三届全国人民代表大会常务委员会.《中华人民共和国城乡规划法》(2019修正) Z]. 2019.[8] 广东省人民政府.广东创建城乡规划管理体制改革试点省的工作方案[Z] . 2017[9] 清远市城乡规划局.《清远市城市总体规划（2015-2030年）》总体规划改革试点情况[Z] . 2017[10] 国务院.《国务院关于编制全国主体功能区规划的意见》[Z].2007[11] 国土资源部.《国土资源部关于加快推进地方各级“十三五”土地整治规划编制工作的通知》[Z].2017[12] 国家林业局.《湿地保护管理规定》[Z].2017[13] 国家林业局.《国家湿地公园管理办法》[Z].2017[14] 国家林业局, 国家发展改革委, 财政部. 《全国湿地保护“十三五”实施规划》[Z].2017[15] 周姝天, 翟国方, 施益军. 英国空间规划经验及其对我国的启示[J]. 国际城市规划, 2017, 32(4):82-89.
|
