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深圳是我国设立的第一个经济特区，也是粤港澳大湾区四大中心城市之一。这座城市不仅拥有世界级集装箱枢纽港，还有亚洲最大陆路口岸、中国第五大航空港。新中国成立后，深圳市从小渔村蜕变为国际化大都市，举世瞩目，这其中离不开土地政策的支持。 “第一槌”奠定城市土地改革基石 “1987年12月1日，在深圳敲响了中国土地拍卖第一槌。”当天的举槌人、时任深圳市规划国土局局长刘佳胜感叹道，“时隔30余年，当时现场的一幕幕永世难忘”。 1988年4月12日，由第七届全国人民代表大会第一次会议通过的《中华人民共和国宪法修正案》提出：任何组织或者个人不得侵占、买卖、出租或者以其他形式非法转让土地，修改为任何组织或者个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让土地。土地的使用权可以依照法律的规定转让。 刘佳胜表示，这一修改以国家根本大法的形式肯定了深圳土地管理体制改革的做法，为全面实行国有土地使用权有偿让渡提供了根本的法律依据和保障，“深圳的一槌，奠定了中国城市土地管理制度改革的基石，带来我国土地使用制度的一次根本性变革”。 从此，深圳以一马当先的勇气，在历次土地管理制度改革中，都将有限的土地资源实现最大限度的市场化配置，使城市各类创新要素在这片土地上获得前所未有的活力。 2012年2月，原国土资源部、广东省人民政府联合批复《深圳市土地管理制度改革总体方案》，赋予深圳深化土地管理制度改革先行先试的重大历史使命，深圳新一轮土改就此正式启动。6年时间里，深圳市在新一轮土地改革中摸索创新，逐步构建了市级层面统筹、区级政府实施、职能部门支撑、社会力量参与的改革工作格局，形成了“产权明晰﹢市场配置﹢利益共享”协同推进的改革总体思路，并在存量土地再开发、土地节约集约利用、土地市场化配置、城市生态管控等关键领域取得了重大突破，逐步建立了适应存量土地开发利用的新型土地管理制度，为全国存量土地开发探索出了系列行之有效的路径。 新一轮“土改”重视存量土地二次开发 在深圳市规划大厦一楼大堂右侧，有一个名为深圳市规划国土市情展的展厅，里面详细记录着深圳土地管理制度改革演变的历史、土地资源利用现状，还有经济与土地数据的鲜明对比。 在一组图片中，一幅以深南大道为坐标轴的巨幅照片，格外引人注目。 1980年，深南大道全长仅2.1公里，7米宽，是当时特区最长的路；1982年到1984年底，第一次将路拓宽到50米；1987年，中间的铁路用高架桥托起，6.8公里长的深南大道被称作“十里长街”；1992年，再拓宽至135米；1997年香港回归祖国，大道两侧增加了上百种植物；2018年，深南大道推出景观照明提升行动…… “这条路见证着深圳的光荣梦想，也昭示着深圳市规划和自然资源还须知难而上，勇立潮头。”深圳市规划和自然资源局局长王幼鹏表示，在新一轮“土改”推进过程中，深圳重点围绕存量土地二次开发，以城市更新和土地整备为主要抓手，尽力实现以最有限的资源消耗、最集约的资源利用来支撑城市发展。 在提高节约集约用地水平方面，深圳向地上地下、功能整合要空间，向结构调整、低效挖潜要效益。通过不断提高土地综合承载能力、加快推动土地立体开发、大力实施土地混合利用等方式，持续提升土地节约集约利用水平，坚定不移走内涵发展、精明增长之路。 为加快构建“科学高效、规范透明、多元参与、合作共治”的规划国土治理新体系，深圳先行探索建立契合高度城市化地区发展的规划国土体制机制，将城市更新、产业用地、土地整备、民生工程、临时用地等八项重点领域职权调整至各区行使，推动土地审批制度改革取得重大突破。 据了解，为了积极探索不动产统一登记制度，深圳成立了全国首家不动产籍管理和测绘局，将不动产籍和测绘地理信息管理进行整合，创新了不动产籍信息的统一调查、统一测绘、统一确权、统一登记和统一服务的“五统一”工作模式，得到了自然资源部的高度肯定。 努力探索构建全域陆海生态空间格局 王幼鹏表示，在新时代的征程上，深圳市规划和自然资源局将进行一系列大刀阔斧的创新改革，再次助力“深圳奇迹”。 目前，《深圳市海岸带综合保护与利用规划（2018-2035）》已经印发。据悉，该规划紧扣国家新一轮国土空间一体规划改革思路，坚持以人为本、生态优先、陆海统筹，其探索和实践经验将为国家加强对“山水林田湖草”等自然资源统一管理提供改革示范，形成可借鉴、可参考的深圳示范样本。 《规划》指出，本次海岸带规划结合沙滩、珊瑚等自然环境因素及海岸带用地用海等的社会经济因素，同时考虑海水入侵、人的景观视角影响范围等，划定出深圳海岸带区域总面积约859平方公里，其中陆域面积约299平方公里，海域面积约560平方公里。深圳将建构“一带、三区、多单元”海岸带空间结构。一带是指以海岸带作为陆海空间耦合的重要发展轴带，全市1997平方公里的陆域和1145平方公里的海域共同作为城市发展空间统筹规划管理；三区分别是东部山海生态度假区、中部都市魅力休闲区、西部创新活力湾区；多单元是指为加强湾区陆海管控，划定多个湾区单元，探索编制陆海一体的空间详细规划。 王幼鹏表示，深圳正努力构建全国首个全域陆海生态空间格局。一方面，重点保护现有优质的原生自然岸线、红树林、珊瑚礁等典型生态系统，营造更好的近岸生态环境和生物栖息地；将陆域基本生态控制线与海洋生态红线进行无缝对接，突出陆海生态空间的融合共生，构建全域生态系统。另一方面，结合国际经验和深圳实际，确定海洋环境质量、入海污染物控制、海洋生态保护与管理能力建设等四个方面17项量化指标，作为海洋生态环境质量改善的重要考量因素。深圳将依托自身资源禀赋和发展优势，对标全球海洋中心城市，从“绿色生态、构建全域生态系统；活力共享、塑造多彩滨海生活；功能提升、优化岸带产业布局；区域合作，推进湾区一体发展”等四个方面推进创建“世界级绿色活力海岸带”。 扶贫攻坚篇 江苏省泗洪县 土地整治为成功脱贫打基础 □ 祖耀升 刘斌 施振斌 作为江苏省重点扶贫县，泗洪县有该省重点扶贫片区西南岗片区、成子湖片区以及35个省定“经济薄弱村”，扶贫工作任务十分艰巨，扶贫资金压力也较大。近年来，该县将土地整治作为改善农业生产条件、夯实农业基础、脱贫攻坚的重要工具，借助增减挂钩节余指标交易收益提升农田产出水平，推动人口向城市、镇、中心村集聚，让群众生活水平有了明显提高。从2007年至今，泗洪县完成新增耕地6.8万亩，流转增减挂钩节余指标3351.9亩，实现收益27.24亿元。 节余指标交易收益助推全域土地整治 早在2007年，泗洪县便开展了农村建设用地复垦工作。2016年10月，为加快精准扶贫、精准脱贫的战略实施，泗洪县通过向外省市交易增减挂钩、占补平衡等各类指标以获得更多的外部资金，来助推脱贫攻坚工作，累计交易面积共11351.9亩，实现收益54.1亿元，其中增减挂钩节余指标交易3351.9亩，收益27.24亿元；增减挂钩指标转为占补平衡指标交易8000亩，收益26.86亿元。 得益于节余指标交易收益支持，泗洪县加大对零散、老旧的“空心村”搬迁复垦，将村庄复垦与周边耕地形成一片，加强对农田路沟渠配套设施的建设，为农业机械化作业创造条件，使农田产出水平显著提升。通过废弃农村居民点的开发整理，大量农村闲置建设用地变为可耕种土地，土地资源更趋集中，为规模经营和发展现代农业创造了条件。泗洪县政府主推“百园工程”，每个乡镇均建成3至5个粮食种植基地、蔬菜基地和瓜果培育基地。在此基础上，该县推进土地流转工作。据统计，泗洪县土地流转价格由整治前的300元/亩~600元/亩，提高到600元/亩~1200元/亩，仅此一项户均年收入就增加了3000元至5000元。 合理布局改善农民住房条件 泗洪县有些农民房屋甚至是20世纪60年代~ 70年代建造的，年久失修，破败不堪，在遇到大风、暴雨、暴雪等自然灾害时，极易发生倒塌事故。通过开展城乡建设用地增减挂钩试点，泗洪县新建了大批高标准的新型民居，有效化解了广大农村的安全隐患。2011年泗洪县推行集中居住以来，全县乡镇累计开工住宅小区222个，开工总面积1169万平方米。 被拆迁农民集中安置在交通、电力、卫生、教育等配套更加完善、更适合居住的城镇，城镇集聚效应增强，土地利用效率提高，城乡建设用地布局更加合理。建新区在交通、电力、卫生、教育等各方面的配套大大提升，拆迁农户的居住环境极大改善。通过实施农村土地综合整治，完善农村路网和沟塘整治，健全公共服务设施，实施污水处理全覆盖、镇区景观提升等工程，农村“脏、乱、差”状况有所好转，农村布局进一步优化。安置后的农户过上了道路硬化、村庄绿化、环境净化的生活。 同时，在集中居住区周边相继建设了标准化厂房、“三来一加”工厂等工业区，使广大农民在家门口就能享受工业化带来的红利。普通农户不仅能通过出租土地获得收益，还能通过在家门口打工就业，实现“既领租金又领薪金”的精准脱贫目标任务。 多项举措维护增减挂钩搬迁户权益 泗洪县多次对乡镇增减挂钩复垦、安置情况进行“拉网式”检查，确保拆旧地块拆迁复垦后，农民得到房屋拆迁补偿，高于原拆迁地块及房屋自然价值，拆迁复垦及整理后的耕地可产生农业产出，获得耕地政策性补贴。 一方面，“先公示后实施”，实施增减挂钩项目时始终坚持公开、公平、公正原则，通过广泛宣传，召开村民代表大会进行听证，挨家逐户上门调查民意，在充分征求群众自愿的基础之上开展。积极引导村民进城入镇居住，对留村安置的，对项目的选址、布局、设计进行充分论证和修改完善，确保“农民的住房自己说了算”。对无能力购房户，以提供过渡住房、解困房、预付购房款等方式保障农户安置。 另一方面，“先补偿后拆迁”，在搬迁补偿中，让农民自主选择货币补偿或住房安置。货币补偿的，对搬迁丈量结果、补偿金额由双方确认签字并在村组政务公开栏公示后，由乡财政一次性将现金存入农户指定账户，对未足额补偿的，坚决不予实施拆迁，确保群众搬得自愿、补得足额。实施搬迁复垦后的土地，土地使用权仍归农民所有，可以自种也可以流转，需流转的土地均组织当地干部群众进行充分讨论统一组织流转，被搬迁农民有优先流转权，保障农民自主支配权。 2017年下半年，为提升农户购房积极性、维护其权益，泗洪县提高了补助标准：对在城区购房的补贴1.5万元/户；在乡镇集镇区和村集中居住点购房补贴0.8万元/户；在县外购房或2年内未购房的农户可申请现金补贴，每户补贴金额为0.6万元。泗洪县各乡镇在执行上级政策外，还结合本乡镇实际制定相应的补贴政策。比如瑶沟乡对搬迁农户按照搬迁协议价的10%进行再补助；界集镇，对搬迁农户在原有补偿标准的基础上再增加150元/平方米的集镇购房补贴；石集乡对农民贷款购房的，由政府进行担保，贷款产生的利息由政府担保贴息。 旧城改造篇 福建省福州市 “纸褙城市”变身繁华闽都 本报记者 陈永香 文/图 旧时的福州，居民楼大多数是简陋、低矮的棚屋木房，被称为“纸褙的福州城”。20世纪90年代初，福州市实施了“安居工程”“广厦工程”“造福工程”，有力推进了旧城改造工作。此后的20多年间，奥体中心、苍霞、上渡……一批批旧屋区迎来了改变契机，福州城市面貌发生了明显变化。 成片改造，整体开发 成片改造、整体开发是福州市旧城改造工作的一大亮点。大规模开发的思路替代了之前小地块见缝插针的开发方式。旧屋区征迁之后，整体区域有机会得到根本治理，迎来全方位的改变。借助成片改造带来的规模效应，路、绿化、管网、污水处理等得以重新规划。 在项目启动前，自然资源部门通过优化用地范围及用地布局，模拟总平面及城市设计方案，充分利用地下空间，科学合理确定用地指标。“作为民生补短板工程，每个旧改项目实施前，我们都会根据当地需求，优先保障落实公共服务、市政公用设施，划出三四成的土地用于公共设施建设。”福州市自然资源和规划局相关负责人介绍，公园、绿地、道路、医院、学校，居民区缺什么，旧城改造时就立刻补上。例如：鼓楼区古乐路旧改项目面积约134亩，其中超过1/3的地块被用于建设市政道路、公园绿地、新建扩建周边学校、配建综合文化活动中心和社区综合服务基础设施等。 王庄老城区占地381亩，是福州市第一代安居住宅的典型代表。王庄老城区大部分房屋是20世纪七八十年代建设的预制板房，年久失修、渗漏严重，不少房屋属于危房。这个福州史上最大规模的危旧房改造项目涉迁户数6639户、人口3万多人，拆迁面积56.73万平方米。在王庄危旧房改造项目中，福州市非常注重整体区域治理与开发，将王庄打造成了一个集居住、商业、商务办公、娱乐、休闲于一体的大型高端城市综合体。整个项目总建筑面积约127万多平方米，具体开发分商品房、安置房及商业建筑等三大部分。其中安置房建筑面积达72万平方米，建设26栋高层住宅、7334套安置房。同时，王庄还建设了超百米高层摩天楼、引入了购物中心、商业酒店、高端影院等，扩大了地区商业体量。如今，王庄已成为晋安区繁华的商业中心。 红墙新村虽然毗邻市中心，交通便利，但是这里以前的居住环境却非常糟糕。房屋低矮破旧、拥挤不堪，居民区地势低洼，加之紧邻屏东河，每逢台风暴雨，就成了一片汪洋。在成片改造的过程中，福州市结合实际需求，优先保障公共设施建设用地。项目完成后，红墙新村有了绿地、公园、道路、医院、学校、文化活动中心等。同时，观风亭街得以顺畅地连接林华路，小区边上的屏东河得到拓宽。 由于历史城建欠账太多等原因，福州城区不少地方还存在连片旧屋区和大量城中村，既不适应城市建设发展的需要，也不能满足人民群众过上更加美好生活的需求。在总结了以往旧城改造经验的基础上，2018年福州市启动了旧城改造三年行动计划，一大批新项目提上日程。据了解，该行动结合城市水系治理、交通治堵及重要景观区域整治等工程，在五城区改造106个项目，到2020年全面完成居住条件差、周边环境脏乱及乱搭建等连片旧屋区（棚户区）的改造工作。这些项目占地约35259亩，涉及旧房约2339万平方米、户数92907户。至今年8月底，已有54个项目1133万平方米旧房已基本完成改造，剩余项目也已实施征迁。 筑起截污防线，种下生态绿意 福州市把旧城改造与城区水系治理工作兼顾考虑，在为城市褪去“旧衣”的同时，利用腾出的大量沿河空间，筑起截污防线，种下生态绿意，建起休闲空间。 流花溪原先满是水葫芦，大量垃圾挤占河道，处处淤积，成了臭水沟。按福州市政府部署，城区内河两侧6米至12米范围内，通过106个连片旧屋区改造，对300个老旧小区进行治理，实现雨污分流，筑起城市截污的重要防线，拆旧腾退出来的空间用于种树、修路、亮灯、造景、建园，打造公共休闲空间。通过治理，如今流花溪不仅河畅水清，旧城改造腾出来的沿河空间也种满了绿树。截至目前，该市已建成绿道406公里、建设串珠公园168座，整个城区水系正逐渐形成一条亮丽的休闲旅游观光带。 在南公园旧城改造片区项目中，福州市政府对位于居民区的打铁港公园进行了施工改造，打造了景观绿岛、河埠码头、古韵凉亭等景观，并对河道进行了清理。今年国庆节期间，公园里的绿叶红花与灯笼红旗交相辉映，洋溢着浓浓的节日氛围，让不少市民流连忘返。 保留遗迹，守住乡愁 福州市旧屋区内历史文化资源丰富，旧城改造着力彰显城市景观风貌特色、合理保护利用历史文化遗产，既建起了新居，又守住了乡愁。 鼓楼区将旧城改造与“城市双修”、文物保护等有机结合。比如：欧冶池至城隍庙周边旧屋区改造项目在实施过程中，不仅保护和传承了历史风貌，还为市民营造了怀古探源、休闲休憩的城市文化空间。 南公园片区旧屋区改造项目将打铁港河治理、南公园特色历史文化街区保护、旧屋区改造等统筹考虑。按照疏解老城的思路，南公园片区的居民以分散安置为主，腾出用地完善公共配套。同时，编制保护规划，打造南公园特色历史文化街区。据悉，该街区规划253.2亩，其中核心保护范围129.8亩。街区内不仅有3处省级文保单位、1处区级文保单位及多处历史建筑得以保护，还保留了路通街、龙津街、鹤存巷等传统街巷，以及多处古树名木、古桥遗址。根据规划总体定位，这里将以河坊、街区为载体，以朝贡文化、内河文化、市井文化为主题，打造具有中外商贸文化交流特色、民间文化特质鲜明、人文底蕴浓厚的特色历史文化街区。 |
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