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【裁判要旨】 1.关于履行职责之诉成立的判断标准问题 一般而言，履行法定职责（包括给付）之诉成立的前提条件之一，在于被申请履职的行政机关具有相应的职责。即被申请履职的行政机关对履职申请具有相应的事务、地域和层级管辖职权。如果行政机关明显不具有相应的事务、地域或者层级管辖职权，则行政相对人的履职申请明显不成立，相应履行法定职责之诉亦不能成立，也更谈不上是否应当履职、是否已经依法履职等实体法问题。此情况下，无论行政机关对申请人履职申请不予答复或者答复不予处理或者答复无法让申请人满意，依法均不属于行政复议受理和行政诉讼受案范围。 同时，即使上级行政机关基于组织法上的监督权能，具有相应对下监督、查处、督促职责，也有权以自己名义启动相应的调查并履行相应的职能；但是相较于申请人直接向依法具有事务、地域、层级管辖权的行政机关寻求直接、便捷、有效的救济而言，即申请人本来可以通过其他更为简捷、完整、迅速或者便宜等更符合事实需要的途径，达到请求保护目的的，其舍近求远而针对上级行政机关提起的履行职责之诉，属于无效率的权利保护，因而一般也不应许可。也即对于以上级行政机关为被告而提起的实质为要求履行对下监督查处职责的履职之诉，一般不具有通过行政诉讼予以救济的必要性和实际效果，原则上人民法院可以迳行裁定驳回起诉，而无需进入实体审理。 人民法院在立案登记审查时，如果被诉行政机关因事务、层级、地域原因明显不具有起诉人诉请履行的职责，明显不具有诉请实施的职权权限，根本不可能履行诉请的职责或者给付义务的，则履行法定职责之诉也即不能成立，人民法院可以迳行裁定驳回起诉甚至不予登记立案。当然，为防止将诉权与胜诉权相混同，避免动辄不经实体审理即驳回履行法定职责之诉，否定履行法定职责之诉成立的前提条件，必须严格加以限制：即行政机关不具有相应职权权限的事实是如此之“明显”，以至于不可能再提出其他任何合理怀疑，任何具有法律知识或者虽无法律知识但一经释明即应知晓该行政机关“明显”不具有相应的职责。 2.关于滥用诉讼权利的规制问题 保障公民、法人和其他组织依法行使诉讼权利，是人民法院的职责和义务。立案登记制最大限度地保障了公民、法人和其他组织的诉权，并尽可能多地将矛盾和纠纷引入法治化解决渠道。但是，立案登记制并不意味着仅向人民法院提交诉状即能够产生诉讼系属，也不意味着此即必然对人民法院形成约束，将被告强制卷入诉讼，并形成诉讼法律关系。因为，只有经依法审查符合登记立案条件，人民法院正式立案并通知对方当事人后，才宣告诉讼成立，人民法院才可以对“诉的合法性”以及“诉是否有理由”依次审理。 立案登记制并不是取消立案条件审查，而是从依法保障人民法院行使职权和依法保护当事人诉权的角度，要求人民法院在立案时就要针对法定起诉条件等事项，进行更加精细、准确、妥当的审查，并防止不必要和过度审查。因此，在坚持立案登记制的同时，人民法院仍应依据《行政诉讼法》第六章起诉和受理的整体规定，全面把握行政诉讼的立案条件，对立案条件的审查，原则上应在立案环节解决，而尽可能减少在审理环节裁定驳回起诉。 人民法院对已经认定为滥用诉权的起诉，可以退回诉状并记录在册。坚持起诉造成诉讼对方或第三人直接损失的，人民法院可以根据具体情况对无过错方依法提出的赔偿合理的律师费用等正当要求予以支持。 【裁判文书】 中华人民共和国最高人民法院 行 政 裁 定 书 （2018）最高法行申6453号 再审申请人（一审原告、二审上诉人）:陈则东，男，1975年2月6日出生，汉族，住浙江省瑞安市。 被申请人（一审被告、二审被上诉人）:浙江省人民政府。住所地：浙江省杭州市省府路*号。 法定代表人：袁家军，省长。 再审申请人陈则东诉被申请人浙江省人民政府（以下简称浙江省政府）不履行行政复议法定职责一案，浙江省杭州市中级人民法院（以下简称杭州中院）作出（2015）浙杭行初字第288号行政判决，驳回陈则东的诉讼请求。陈则东不服提出上诉后，浙江省高级人民法院（以下简称浙江高院）作出（2016）浙行终193号行政判决，驳回上诉，维持一审判决。陈则东仍不服，在法定期限内向本院申请再审。本院依法组成由审判员耿宝建担任审判长并主审、审判员王晓滨、白雅丽参加的合议庭，对本案进行了审查，现已审查终结。 陈则东向本院申请再审，请求：1.撤销一、二审法院判决；2.撤销浙江省政府作出的浙政复〔2013〕40号行政复议申请不予受理决定；3.判决责令浙江省政府依法重新作出行政复议决定。其申请再审的主要事实与理由为：浙政复〔2013〕40号行政复议申请不予受理决定认定事实不清，主要证据不足，严重违反法定程序，影响案件公正处理；一、二审法院判决认定事实的主要证据不足，适用法律、法规确有错误。 本院经审理查明：陈则东曾与瑞安市塘下镇人民政府（以下简称塘下镇政府）签订聘用合同，塘下镇政府聘用其为塘下镇联合执法指挥中心临时工作人员，聘用期2004年12月至2005年12月。合同到期后，双方未办理续聘或解聘手续。陈则东仍继续在塘下镇联合执法指挥中心工作。2012年3月6日，塘下镇政府作出《辞退通知书》，认为陈则东长期旷工和迟到，严重违反塘下镇联合执法中心考勤制度，根据劳动法规和相关规章制度，对其作出辞退处理，双方终止劳动关系，工资和保险计算至2012年3月31日。后双方曾就劳动合同关系问题提起过相应诉讼。 同时，陈则东对塘下镇政府作出的《辞退通知书》不服，依据《中华人民共和国公务员法》（以下简称《公务员法》）向塘下镇政府提出复核申请。2012年4月9日，塘下镇政府作出《回函》，认定陈则东不是公务员，无权依据《公务员法》第九十条规定提出复核申请，故对其申请不予答复。陈则东不服上述《回函》，先后向瑞安市人力资源和社会保障局（以下简称瑞安市人社局）、瑞安市人民政府（以下简称瑞安市政府）提出申诉。瑞安市政府于2012年9月19日作出《不予受理通知书》，告知陈则东：“你提交的针对瑞安市人社局瑞人社法〔2012〕1号复核申请不予受理决定的《申诉状》及所附材料已经收悉。经审查核实，没有发现关于你已被录用为公务员或事业编制工作人员的信息。据此，你不具备依据《公务员法》第九十条规定提出人事处理申诉申请的主体资格。为此，特通知你，对你提出的申诉申请，不予受理。” 陈则东不服瑞安市政府及瑞安市人社局上述处理，以瑞安市政府为被申诉人、以瑞安市人社局为第三人，向温州市人民政府（以下简称温州市政府）提出再申诉状，请求撤销瑞安市政府作出的《不予受理通知书》，责令其依法重新作出申诉处理决定并撤销瑞安市人社局复核申请不予受理决定。2013年3月22日，温州市政府作出温政人申〔2013〕1号《不受理再申诉通知书》，告知陈则东其并无通过公开考试被录用为公务员的记录，不符合《公务员申诉规定（试行）》第十九条的规定，决定不予受理其再申诉申请。 陈则东不服上述《不受理再申诉通知书》，向浙江省政府申请行政复议，请求撤销该通知书，并责令温州市政府履行再申诉处理职责。浙江省政府于2013年2月4日作出浙政复〔2013〕40号《行政复议告知书》，告知陈则东其复议申请不属于行政复议受理范围，不符合行政复议条件，对该申请不予受理。陈则东不服，以浙江省政府为被告提起本案行政诉讼。 另查明：陈则东不服塘下镇政府前述《回函》，除申诉以外，还曾向瑞安市政府提出过行政复议申请。2012年5月4日，瑞安市政府认为其申请事项不属于行政复议范围，作出瑞政复决字〔2012〕15号《行政复议申请不予受理通知书》。陈则东不服，诉至浙江省温州市中级人民法院（以下简称温州中院）。同年11月21日，温州中院判决维持该《行政复议申请不予受理通知书》。陈则东不服，上诉至浙江高院。2013年2月19日，浙江高院判决驳回上诉，维持一审判决。 2013年10月23日，陈则东向瑞安市监察局邮寄检举控告信，请求确认塘下镇政府对其提交的复核申请不作出复核决定违法，并责令作出复核决定。因瑞安市监察局未作书面回复，陈则东于同年12月20日向温州市监察局提出行政复议申请，请求确认瑞安市监察局在法定期限内不履行法定职责违法并责令限期履行。2013年3月6日，温州市监察局作出温监复决〔2014〕1号行政复议决定。陈则东不服该行政复议决定，诉至浙江省温州市鹿城区人民法院（以下简称鹿城区法院）。鹿城区法院作出（2014）温鹿行初字第35号行政裁定，驳回陈则东的起诉。陈则东不服，上诉至温州中院。2014年7月24日，温州中院作出（2014）浙温行终字第200号行政裁定，驳回上诉，维持一审裁定。其裁定理由载明：陈则东认为塘下镇政府对其作出的辞退处理系国家机关对公务员的人事处理决定，依据上述规定进行救济而产生的争议，均不属于行政复议受案范围，也不属于行政诉讼受案范围；即便陈则东以举报人身份通过检举国家机关及其工作人员违反行政纪律行为要求监察机关作出相应查处，瑞安市监察局对其举报事项的处理属于履行政纪监督职责行为，根据《中华人民共和国行政监察法》第四十条的规定，亦不属于行政复议受理和行政诉讼受案范围。 陈则东因同一纠纷，还先后提起下列行政诉讼案件： 1.陈则东诉浙江省监察厅不履行行政监察法定职责一案，浙江省杭州市西湖区人民法院（以下简称西湖区法院）作出（2015）杭西行受初字第10号行政裁定，对陈则东的起诉不予立案；陈则东不服，上诉至杭州中院，杭州中院作出（2015）浙杭行受终字第26号行政裁定，驳回上诉，维持一审裁定。 2.陈则东诉浙江省监察厅监察行政复议一案，西湖区法院作出（2015）杭西行初字第110号行政判决，驳回陈则东的诉讼请求；陈则东不服，上诉至杭州中院，杭州中院作出（2015）浙杭行终字第450号行政裁定，撤销一审判决，驳回陈则东的起诉。 3.陈则东诉浙江省监察厅监察行政复议一案，西湖区法院作出（2015）杭西行初字第111号行政裁定，驳回陈则东的起诉；陈则东不服，上诉至杭州中院，杭州中院作出（2015）浙杭行终字第451号行政裁定，驳回上诉，维持一审裁定。 4.陈则东诉浙江省监察厅监察行政复议一案，西湖区法院作出（2015）杭西行初字第112号行政裁定，驳回陈则东的起诉；陈则东不服，上诉至杭州中院，杭州中院作出（2015）浙杭行终字第452号行政裁定，驳回上诉，维持一审裁定。 案件2—4系陈则东分别向浙江省监察厅提出三次同样的行政复议申请，浙江省监察厅分别三次作出告知而引发。 5.陈则东诉浙江省监察厅监察行政复议一案，西湖区法院作出（2015）杭西行初字第234号行政裁定，驳回陈则东的起诉；陈则东不服，上诉至杭州中院，杭州中院作出（2016）浙01行终167号行政裁定，驳回上诉，维持一审裁定。 案件1—5系陈则东不服监察机关履行政纪监督职责的行为或履行信访职责的行为提起行政诉讼，因均不属于人民法院行政诉讼受案范围，人民法院裁定不予立案或者驳回起诉。 6.陈则东因与塘下镇政府存有纠纷，还曾直接向瑞安市政府递交“复核按规定确定工资、福利、保险待遇”的《复核申请书》。2012年8月20日，瑞安市政府认为陈则东不具备《公务员法》规定提出人事处理复核申请的主体资格，决定不予受理。陈则东不服该不予受理决定，向温州市政府申诉。陈则东认为温州市政府未作答复，向浙江省政府提出行政复议申请，请求责令温州市政府履行申诉处理职责。浙江省政府认为陈则东的申请不属于行政复议范围，作出浙政复〔2013〕6号《行政复议告知书》，告知其不予受理。陈则东不服，诉至杭州中院，杭州中院作出（2015）浙杭行初字第287号行政判决，驳回陈则东的诉讼请求；陈则东不服，上诉至浙江高院，浙江高院作出（2016）浙行终192号行政判决，驳回上诉，维持一审判决。 7.陈则东收到前述浙政复〔2013〕6号《行政复议告知书》后，另又向浙江省政府递交再申诉状，再申诉请求与复议请求相同。浙江省政府对陈则东作出浙府法信函〔2013〕6号告知，告知其就相同事项提出的同样请求，不再重复处理。陈则东不服向浙江省政府申请行政复议，浙江省政府未作答复。陈则东诉至杭州中院，杭州中院作出（2015）浙杭行受初字第68号行政裁定，对陈则东的起诉不予立案；陈则东不服，上诉至浙江高院，浙江高院作出（2015）浙行受终字第176号行政裁定，驳回上诉，维持一审裁定。 案件6、7系陈则东就同一事由重叠提出行政复议申请和再申诉。 8.陈则东因与塘下镇政府存有纠纷，向温州市人力资源和社会保障局（以下简称温州市人社局）递交“复核按规定确定工资、福利、保险待遇”的《复核申请书》。温州市人社局认为陈则东并无通过国家公务员考试被录用的记录，其申请不符合规定，决定不予受理。陈则东不服该不予受理决定，向浙江省人力资源和社会保障厅（以下简称浙江省人社厅）申诉。2012年10月29日，浙江省人社厅对陈则东作出答复，认为其申诉不在公务员申诉范围之内。陈则东不服该答复，向浙江省政府提出行政复议申请。浙江省政府认为陈则东的申请不属于行政复议范围，作出浙政复〔2013〕47号《行政复议告知书》，告知其不予受理。陈则东不服，诉至杭州中院。杭州中院作出（2015）浙杭行初字第289号行政判决，驳回陈则东的诉讼请求；陈则东不服，上诉至浙江高院，浙江高院作出（2016）浙行终194号行政判决，驳回上诉，维持一审判决。 9.陈则东收到浙政复〔2013〕47号《行政复议告知书》后，另又向浙江省政府递交再申诉状，再申诉请求与复议请求相同。浙江省政府对陈则东作出浙府法信函〔2013〕5号告知，告知其就相同事项提出的同样请求，不再重复处理。陈则东不服，诉至杭州中院，杭州中院作出（2015）浙杭行受初字第67号行政裁定，对陈则东的起诉不予立案；陈则东不服，上诉至浙江高院，浙江高院作出（2015）浙行受终字第175号行政裁定，驳回上诉，维持一审裁定。 案件8、9系陈则东就同一事由重叠提出行政复议申请和再申诉。 案件6—9系陈则东向瑞安市政府、温州市人社局分别提出同一诉求之后衍生案件。 10.陈则东取得浙江大学成人教育本科学历后，要求瑞安市人社局为其核准编制登记并签发报到证。因陈则东未被录用为公务员或事业单位工作人员，瑞安市人社局拒绝办理，于2011年3月15日对陈则东作出《回函》。陈则东不服该《回函》向瑞安市政府申请行政复议，瑞安市政府作出瑞政复决字〔2011〕19号行政复议决定，维持《回函》。陈则东不服，向温州中院提起行政诉讼，温州中院作出（2011）浙温行初字第32号行政裁定，驳回陈则东的起诉；陈则东不服，上诉至浙江高院，浙江高院作出（2011）浙行终字第196号行政裁定，驳回上诉，维持一审裁定。 陈则东不服瑞安市政府作出的瑞政复决字〔2011〕19号行政复议决定，另又向温州市政府申请复议监督。2012年9月24日，温州市政府向陈则东作出《告知书》，载明其因不服复议所涉事项已向人民法院起诉，人民法院已经作出裁判，其申请复议监督的事项没有法律依据。陈则东不服，于2012年11月向浙江省政府提出行政复议申请。浙江省政府认为陈则东的申请不属于行政复议范围，作出浙政复〔2012〕338号《行政复议告知书》，告知其不予受理。陈则东不服，诉至杭州中院，杭州中院作出（2015）浙杭行初字第286号行政判决，驳回陈则东的诉讼请求；陈则东不服，上诉至浙江高院，浙江高院作出（2016）浙行终191号行政判决，驳回上诉，维持一审判决。 11.陈则东不服温州市政府于2012年9月24日作出的前述《告知书》，另又于2012年12月向浙江省政府申请行政复议。浙江省政府认为陈则东的申请不属于行政复议范围，且系重复申请，作出浙政复〔2012〕365号《行政复议告知书》，告知其不予受理。陈则东不服，诉至杭州中院，杭州中院作出（2015）浙杭行初字第225号行政判决，驳回陈则东的诉讼请求；陈则东不服，上诉至浙江高院，浙江高院作出（2016）浙行终字第64号行政判决，驳回上诉，维持一审判决。 12.陈则东不服温州市政府于2012年9月24日作出的前述《告知书》，另又于2012年12月向浙江省政府提出《信访事项复查申请书》。浙江省政府于2013年1月转至浙江省信访局处理。陈则东认为浙江省信访局未在法定期限内履行信访处理职责，向浙江省政府申请行政复议。浙江省政府认为陈则东的申请不属于行政复议范围，作出浙政复〔2013〕112号《行政复议告知书》，告知其不予受理。陈则东不服，诉至杭州中院，杭州中院作出（2015）浙杭行初字第290号行政判决，驳回陈则东的诉讼请求；陈则东不服，上诉至浙江高院，浙江高院作出（2016）浙行终字第195号行政判决，驳回上诉，维持一审判决。 案件10—12系陈则东不服温州市政府于2012年9月24日作出的行政复议监督告知，重叠提起行政复议申请、信访及对信访行为的行政复议申请。 13.陈则东向杭州中院递交诉状，诉称其因温州市政府未对其2012年10月5日提交的第三人为塘下镇政府的再申诉材料履行再申诉处理职责，于2013年1月29日向浙江省政府提出行政复议申请，但浙江省政府未作出行政复议决定，故提起诉讼，请求判决浙江省政府限期作出行政复议决定。杭州中院作出（2016）浙01行初8号行政裁定，对陈则东的起诉不予立案；陈则东不服，上诉至浙江高院。浙江高院作出（2016）浙行终185号行政裁定，驳回上诉，维持一审裁定。一、二审法院均认为陈则东诉求的事项不属于行政复议受理及行政诉讼受案范围，浙江省政府未对行政复议申请作出答复，对陈则东的权利义务不产生实际影响。 14.2014年2月23日，陈则东向浙江省政府邮寄行政复议申请书，请求撤销温州市政府作出的温政人申〔2013〕1号《不受理再申诉通知书》，浙江省政府于2014年2月28日向陈则东作出浙府法信函〔2014〕20号函，告知其“你已就该人事处理事项多次申请行政复议、行政诉讼。请服从生效的行政复议决定和行政判决，依法行使你的救济权利。”陈则东不服该函告，向浙江省政府提出行政复议申请。因浙江省政府未作回复，陈则东诉至杭州中院。杭州中院作出（2015）浙杭行受初字第69号行政裁定，对陈则东的起诉不予立案；陈则东不服，上诉至浙江高院，浙江高院作出（2015）浙行受终字第177号行政裁定，驳回上诉，维持一审裁定。一、二审法院均认为，浙府法信函〔2014〕20号函告内容对陈则东的权利义务不产生实际影响。 本院认为，保障公民、法人和其他组织依法行使诉讼权利，是人民法院的职责和义务。立案登记制最大限度地保障了公民、法人和其他组织的诉权，并尽可能多地将矛盾和纠纷引入法治化解决渠道。但是，立案登记制并不意味着仅向人民法院提交诉状即能够产生诉讼系属，也不意味着此即必然对人民法院形成约束，将被告强制卷入诉讼，并形成诉讼法律关系。因为，只有经依法审查符合登记立案条件，人民法院正式立案并通知对方当事人后，才宣告诉讼成立，人民法院才可以对“诉的合法性”以及“诉是否有理由”依次审理。申言之，公民、法人或者其他组织提起行政诉讼，必须符合《中华人民共和国行政诉讼法》（以下简称《行政诉讼法》）所规定的条件；公民、法人或者其他组织提起的诉讼明显不成立或者滥用起诉权利的，人民法院有权不予登记立案；滥用或者恶意行使诉讼权利造成对方当事人经济损失的，还应当承担相应的法律责任。 本案塘下镇政府以陈则东长期旷工和迟到严重违反塘下镇联合执法中心考勤制度等为由，于2012年3月6日对陈则东作出辞退处理。陈则东对此不服，有权依法维护自身权益，并依法定纠纷解决渠道维权。但其先后选择的行政复议与行政诉讼方式是否恰当，则应结合所涉争议具体性质，请求权基础，申请行政复议与提起行政诉讼时机，所提出的具体复议请求与诉讼请求内容，行政复议与行政诉讼救济的必要性与实效性等因素，综合加以判定。 一、复议机关对明显不符合受理条件的复议申请告知不受理行为的可诉性问题 《中华人民共和国行政复议法》（以下简称《行政复议法》）第八条第一款规定，不服行政机关作出的行政处分或者其他人事处理决定的，依照有关法律、行政法规的规定提出申诉。《行政诉讼法》第十三条第三项规定，人民法院不受理公民、法人或者其他组织对行政机关对行政机关工作人员的奖惩、任免等决定提起的诉讼。可见，即使陈则东有关其是公务员的主张成立，其与塘下镇政府之间的辞退纠纷，亦不应当通过行政复议或者行政诉讼方式解决，而应通过法律、行政法规规定的其他专门的救济渠道解决。诚然，公民对于任何国家机关和国家工作人员的违法失职行为，有向有关国家机关提出申诉、控告或者检举的权利；有关国家机关依法应当查清事实，负责处理。但是，不论申诉、控告或者检举人对有关国家机关的调查处理是否满意，其并不必然因为申诉、控告或者检举行为本身而取得行政复议申请人或者行政诉讼原告资格。行政复议的申请人资格与行政诉讼的原告资格，仍应遵循保护规范理论；申诉、控告或者检举人向行政复议机关申请行政复议与向人民法院提起行政诉讼，仍应符合《行政复议法》《行政诉讼法》规定的条件。然而，浙江省相关复议机关以及人民法院，明知陈则东与塘下镇政府之间的辞退纠纷无法通过行政复议和行政诉讼渠道解决，仍然许可并放任该争议经历为数众多的行政复议与行政诉讼，造成有限行政与司法资源的浪费；此既与陈则东滥用行政复议申请权和行政诉讼起诉权有关，也与相关复议机关、人民法院对法律规定的行政复议受理条件和行政诉讼登记立案条件认识模糊有关；更表明相关复议机关、人民法院，对履行法定职责救济问题认识不清晰，对履行法定职责之诉的起诉条件审查不准确，对滥用复议申请权和诉权的规制不力。 根据《行政复议法》第十七条第一款规定，行政复议机关收到行政复议申请后，应当在五日内进行审查，对不符合本法规定的行政复议申请，决定不予受理，并书面告知申请人。通常，针对上述情形，行政复议机关以《行政复议申请不予受理决定书》形式作出处理，并交待诉权与起诉期限。但是，对于行政复议申请存在申请人明显不具备主体资格、申请复议事项明显不属于受理范围、复议被申请机关明显不具备被申请人资格等情形的，复议机关可以书面告知申请人其复议申请不成立，并无需作出不予受理复议申请决定，且无需交待诉权。复议机关有关复议申请“明显”不成立的告知行为，一般不具有可诉性；除非复议机关对复议申请不成立的认定错误。同时，复议机关此类不予受理复议申请决定书、告知书错误交待诉权的，人民法院亦不受其约束。因为，人民法院行政诉讼的受案范围由《行政诉讼法》等法律规定；且与刑事、民事诉讼不同，行政诉讼由于涉及相对人、行政主体与司法机关三者的权力（利）配置的平衡，关系保护权利、监督行政和解决争议三重功能定位，以及权利的高效保护、行政效率的有效支持和行政纠纷实质化解三重目标的实现，因而人民法院是否受理案件，除取决于是否属于可诉行政行为，还必须考虑行政行为是否成熟、起诉时机是否过早或过晚、起诉是否具有必要性和实效性、是否更适宜通过其他途径解决、是否有更便捷高效的诉可以代替、诉请保护的利益是否符合保护规范原理、起诉是否有违禁止反言规则、是否曾明确抛弃过诉权等因素。因而，既不能认为行政机关作出的所有行为均系行政行为，也不能认为所有行政行为均属行政诉讼受案范围，更不能认为人民法院对所有可诉行政行为的起诉均须立案受理。 二、关于履行职责之诉成立的判断标准问题 一般而言，履行法定职责（包括给付）之诉成立的前提条件之一，在于被申请履职的行政机关具有相应的职责。即被申请履职的行政机关对履职申请具有相应的事务、地域和层级管辖职权。如果行政机关明显不具有相应的事务、地域或者层级管辖职权，则行政相对人的履职申请明显不成立，相应履行法定职责之诉亦不能成立，也更谈不上是否应当履职、是否已经依法履职等实体法问题。此情况下，无论行政机关对申请人履职申请不予答复或者答复不予处理或者答复无法让申请人满意，依法均不属于行政复议受理和行政诉讼受案范围。 同时，即使上级行政机关基于组织法上的监督权能，具有相应对下监督、查处、督促职责，也有权以自己名义启动相应的调查并履行相应的职能；但是相较于申请人直接向依法具有事务、地域、层级管辖权的行政机关寻求直接、便捷、有效的救济而言，即申请人本来可以通过其他更为简捷、完整、迅速或者便宜等更符合事实需要的途径，达到请求保护目的的，其舍近求远而针对上级行政机关提起的履行职责之诉，属于无效率的权利保护，因而一般也不应许可。也即对于以上级行政机关为被告而提起的实质为要求履行对下监督查处职责的履职之诉，一般不具有通过行政诉讼予以救济的必要性和实际效果，原则上人民法院可以迳行裁定驳回起诉，而无需进入实体审理。 《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》（以下简称《解释》）第九十三条第二款即进一步作出明确规定，人民法院经审理认为原告所请求履行的职责或者给付义务明显不属于行政机关权限范围的，可以裁定驳回起诉。进而言之，人民法院在立案登记审查时，如果被诉行政机关因事务、层级、地域原因明显不具有起诉人诉请履行的职责，明显不具有诉请实施的职权权限，根本不可能履行诉请的职责或者给付义务的，则履行法定职责之诉也即不能成立，人民法院可以迳行裁定驳回起诉甚至不予登记立案。当然，为防止将诉权与胜诉权相混同，避免动辄不经实体审理即驳回履行法定职责之诉，否定履行法定职责之诉成立的前提条件，必须严格加以限制：即行政机关不具有相应职权权限的事实是如此之“明显”，以至于不可能再提出其他任何合理怀疑，任何具有法律知识或者虽无法律知识但一经释明即应知晓该行政机关“明显”不具有相应的职责。在此前提条件下，人民法院方可迳行裁定不予立案或者驳回起诉，或者依据《解释》第五十五条第二款规定，退回诉状并记录在册，以避免形成缠讼，浪费行政与司法资源。 三、关于滥用诉讼权利的规制问题 诚然，现行法律制度对引导、规制滥用诉讼权利的法律供给仍显不足，但是能动地回应审判实践，通过判例填补现有法条规定的缺漏，解决成文法不可避免的滞后与僵化，以实现实质正义，是人民法院和法官的责任与义务。滥用诉权、恶意诉讼消耗行政资源，挤占司法资源，影响公民、法人和其他组织诉权的正常行使，损害司法权威，阻碍法治进步。如果将任何起诉不加区别地一律登记立案，全部进入审理程序甚至实体裁判程序，“案多人少”的法院可能无法提供高效率和高水平的司法，导致真正需要保护的公民在权利受损时却得不到及时的救济，并影响经济社会发展。因此，行政诉讼在坚决执行立案登记制的同时，对存在的各类滥用诉讼权利行为，也必须实施必要的规制，以保障有限的司法资源能为正常行使诉讼权利的当事人提供必要且充裕的司法救济。因为在司法资源供给不足的情况下，有效的司法资源只能优先保护值得保护的公众，救济需要救济的权利，解决能够解决的纠纷。 权利之明显滥用，不受法律保护。《最高人民法院关于进一步保护和规范当事人依法行使行政诉权的若干意见》（法发〔2017〕25号，以下简称《意见》）明确要求，正确引导当事人依法行使诉权，严格规制恶意诉讼和无理缠诉等滥诉行为。同时，根据《意见》第十五条规定，对于极个别当事人不以保护合法权益为目的，长期、反复提起大量诉讼，滋扰行政机关，扰乱诉讼秩序的，人民法院依法不予立案。第十七条规定，要从当事人提起诉讼的数量、周期、目的以及是否具有正当利益等角度，审查其是否具有滥用诉权、恶意诉讼的主观故意。对于属于滥用诉权、恶意诉讼的当事人，要探索建立有效机制，依法及时有效制止。 考察本案相关联的一系列行政复议、行政诉讼案件，可知陈则东的实质诉求是要求相关行政机关按照《公务员法》的规定，处理其在塘下镇联合执法指挥中心工作期间的矛盾纠纷，其一再选择不同的事由，提出复核、申诉、再申诉、控告检举、信访、监督等申请，其中明显包含重复申请、循环申请和重叠申请，继而就有关人民政府和其他行政机关对这些申请的答复或不予答复行为，提出行政复议申请并提起行政诉讼。上述一系列诉求明显不属于行政复议受理范围，也不属于行政诉讼受案范围。对此，复议机关法律文书、人民法院生效裁判均多次、反复释明，而陈则东在完全知晓的情况下，仍然反复、大量申请行政复议并提起行政诉讼，属于典型的滥用诉权。 《最高人民法院关于人民法院推行立案登记制改革的意见》（法发〔2015〕6号）规定，要加强诉讼诚信建设，规范行使诉权行为，对虚假诉讼、恶意诉讼、无理缠诉等滥用诉权行为，要依法加大惩治力度。《最高人民法院关于进一步推进案件繁简分流优化司法资源配置的若干意见》（法发〔2016〕21号）第二十二条规定，加大对虚假诉讼、恶意诉讼等非诚信诉讼行为的打击力度，充分发挥诉讼费用、律师费用调节当事人诉讼行为的杠杆作用，促使当事人选择适当方式解决纠纷。当事人存在滥用诉讼权利、拖延承担诉讼义务等明显不当行为，造成诉讼对方或第三人直接损失的，人民法院可以根据具体情况对无过错方依法提出的赔偿合理的律师费用等正当要求予以支持。由此可见，立案登记制并不是取消立案条件审查，而是从依法保障人民法院行使职权和依法保护当事人诉权的角度，要求人民法院在立案时就要针对法定起诉条件等事项，进行更加精细、准确、妥当的审查，并防止不必要和过度审查。因此，在坚持立案登记制的同时，人民法院仍应依据《行政诉讼法》第六章起诉和受理的整体规定，全面把握行政诉讼的立案条件，对立案条件的审查，原则上应在立案环节解决，而尽可能减少在审理环节裁定驳回起诉。参照上述一系列规定精神，根据《解释》第五十五条规定，人民法院对已经认定为滥用诉权的起诉，可以退回诉状并记录在册。坚持起诉造成诉讼对方或第三人直接损失的，人民法院可以根据具体情况对无过错方依法提出的赔偿合理的律师费用等正当要求予以支持。 诉最终能否获得审理判决取决于诉的内容，即当事人的请求是否足以具有利用国家审判制度加以解决的实际价值或者必要性。陈则东对其与塘下镇政府的案涉争议，有权向温州市、浙江省人力资源和社会保障行政主管部门申诉反映并请求调查处理，也可依法向瑞安市政府、温州市政府以至浙江省政府申诉反映情况。但是，陈则东对上述行政机关的答复、告知以及案涉其他形式的作为、不作为等，即便通过行政复议和行政诉讼介入，也不能获得更有实际效果的救济，故依法仍不能申请行政复议或者提起行政诉讼。人民法院对以明显不具有相应职责和权限的行政机关为被告提起的行政诉讼，可以迳行裁定驳回起诉。一审法院在查清本案明显不属于行政复议管辖范围后，应当退回诉状并记录在册，或者迳行裁定不予登记立案或驳回起诉，而不应以判决方式驳回陈则东的诉讼请求。鉴于本案已进入申请再审审查程序，为避免进一步浪费行政与司法资源，本院对原审错误选择裁判方式问题不予提审后再行裁定驳回起诉，但对原审存在的上述适用法律错误问题，仍予明确指正。今后，对于陈则东另行提起的涉及本案相关争议的行政诉讼，人民法院在登记立案前应当依法严格审查；对明显滥用诉权的，退回诉状并记录在册；无理缠讼，造成诉讼对方或第三人直接损失的，可以根据具体情况对无过错方依法提出的赔偿合理的律师费用等正当要求予以支持。 综上，陈则东的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条规定的情形。依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百一十六条第二款之规定，裁定如下： 驳回再审申请人陈则东的再审申请。 审 判 长 耿宝建 审 判 员 王晓滨 审 判 员 白雅丽 二〇一八年十月十八日 法官助理 孙辉妮 书 记 员 于 露 |
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