程红兵：怎样重塑学校的公共治理体系？

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所谓学校治理是指学校相关利益主体依据国家法律法规与学校章程，通过多元主体的合意民主、合谋共治、协商对话、相互协调来实现学校共同目标的活动过程。

如果说治理指的是通过一定的规则和程序对相互冲突和利益相互竞争各方进行调解的一种过程；那么体系是由事物或现象各要素所组成的结构系统。

规范地说，学校治理体系是指在学校治理过程中所形成的学校教育相关主体间的关系及其行为的结构系统，它包括内部、外部关系两个结构系统。

外部关系结构主要是指政府、学校、社会三者之间的关系及其协调，一般所说的体制机制改革，就主要是指外部关系结构系统；内部关系结构系统，主要是指学校内部校长、教师、学生、家长之间的关系及其协调。

为了区别内外两种结构体系，我们把外部关系结构系统称为“学校公共治理体系”；把内部关系结构系统称为“学校内部治理体系”。

今天要谈的是学校公共治理体系重塑。

学校公共治理体系重塑的核心就是放开，或者说体制机制变革最要害的地方就是放权。说实话，长期以来我们各级组织不敢放，我们不会放，我们不知道怎么放才有效果。其实放权需要智慧。如何放开，放给谁？这是很重要的一个研究课题。

学校公共治理模型研究可以从三个角度去讨论：

第一个角度是改革的实质，我称之为“三维变革”，即三个维度的变革。

第二个角度是多元主体，即三个核心。虽然跟教育，跟学校有关系的主体很多，有老师，有学生，有家长，有社区群众，有政府，有社会机构等，但是核心在哪里？我说有三个核心，那就是：政府、机构、学校。

学校公共治理的模型有哪些要素？我称之为三个要素，这三个要素相当于三个闭环，三个闭环能不能走通，走通需要哪些路径，需要哪些环节，哪些环节走完了才算走通了。我们来做相关的阐述。

改革实质：三维变革

学校公共治理体系改革涉及三个主要方面：

第一，由单一主体走向多元主体

过去学校的治理靠谁？靠政府。所以，我们的教育局长在某种意义上是大校长。我也在上海浦东担任过教育局副局长，说实话，教育局长常常在做校长的工作，我们为校长做这个做那个。

换句话说，过去包括现在很多还是这样的状态，政府是单一主体。如果现在要走向治理的话，它应该是多元的主体，包括政府，政府是最重要的，这毫无疑问。

另外，社会机构可不可以？英国和美国的学校引进了社会机构办学，比如说慈善机构，比如说宗教团体，比如说家长社群组织等。机构可以来办学吗？可以的。学校也是一个主体，社区也是一个主体。社区的有识之士组合起来办学可不可以？也是可以的。它跟教育有没有关系？有关系，因为他们的子女就在学校上学。跟家长有没有关系？也有关系。因此，要由单一的主体走向多元的主体，确立主体多元这是第一个维度。

第二，由“领导 管理”走向“主体间的合作”

我们现在的校长都非常喜欢说我们过去是管理，现在是领导，喜欢谈论管理和领导有什么区别等，“领导 管理”对不对？我觉得是对的，问题是如果“领导 管理”到了这一步就止步不前，不往下走，可能就有问题了。换句话说，“领导 管理”要逐渐走向治理。所谓治理，就是主体间的合作。

首先要确立主体关系。众多主体之间是什么关系？请注意，他们是合作的关系。

接下来要赋予主体责任，什么责任？比如说政府是管理者，政府同时还是监督者，监督学校是否依法办学，这是政府的责任。

社会机构对教育有兴趣的，对教育有情怀的，它愿意投入到办教育、办学校当中，它是办学者，它可以聘任校长，因为它承担了政府委托给它的责任，承担这个学校的办学任务，它就可以聘校长。

它可以掌握学校的大政方针，比如说学校的发展规划，比如说学校的年度财务报告、财务预算、财务决算等。我们学校就是这样的，腾讯公益慈善基金会介入以后，我们成立了明德教育基金会、明德校董会，这就是机构作为办学者。

第三个主体是校长及学校管理团队，具体领导学校，具体管理学校。

学校的发展愿景是什么，作为领导者要说得出来，要给学校描绘一个蓝图，不单要描绘蓝图，而且还要管理这个学校，按照规划的发展蓝图一步一个脚印地把它做好，这是学校管理团队的责任。教师、学生、家长，既是参与者，也是监督者，监督这个学校到底是不是依法办学，监督这个学校办学的质量到底如何，等等。因此，要确立主体关系，确立主体责任。

第三，由权力的单向度走向权力的多向度

换句话说，原来是政府发号施令，教育局长发文件、开大会、提要求，校长照教育局长的要求亦步亦趋地做出来。有道理吗？有道理。有问题吗？有问题。这样一种状态就停留在原来的管理状态，我们现在走向治理需要权力双向运行。

比如说教育局把学校交给了一个机构来办学，教育局对机构要赋予权力。换句话说，原来是教育局的权力，它就必须转到机构去。不但给你权力，同样要向你提出责任和要求。作为机构，你承担了办学任务，你就要完成政府交给你的责任，政府给你的任务要求必须要完成。

同时，政府还有监督的责任，你的办学到底是怎样的？你的办学是为了挣钱吗？你的办学是为了个人利益吗？你的办学是为了学生的发展吗？政府要监督你的办学方向，政府要监督校长办得怎么样。如果办到最后孩子们都走了，你这个机构就不能办下去。

机构要完成政府交给的责任和要求，同样的，机构也可以向政府提要求。你向我提了这么多责任，你向我提出了这么多要求，你要给我资源，你要给我经费，这样我才能办好。你没有给我经费，没有给我资源，我就办不好。在中国不单有经费的诉求，可能还有政策的诉求，因为改革总要突破现有的政策，它总要有政策的支持。换句话说，政策在中国也不可或缺。

学校要做什么？学校要服务于老师，服务于学生，服务于家长，服务于社区，这是毫无疑问的。但是，学校有权力教育学生，我们的老师也有权力指导家长。家长有的是专业的，有的是不专业的，有的家长的意见可能非常中肯，有的家长的意见可能代表个人利益，或者带有强烈的个人倾向，这是忌讳的，会干扰学校的办学。因此，学校有双向运行的权力。

学生跟家长也是如此，他们有权向学校提出教育的诉求，希望学校办得好。他们也有权评价，学校办得怎么样，你实在办得不好，他们有许多选项：“第一，我提意见。第二，我找领导反映。第三，我向社会呼吁。第四，我不玩了，我走了。”同时，学生和家长还要尊重学校的管理权力，尊重老师的教育教学的权力。因此，权力运行由单一的自上而下要变成双向运行。

概言之，“三维”变革的实质就是从单一的主体走向多元主体、从“领导 管理”走向主体间的合作、从权力的单向度走向权力的多向度。从明确主体关系的角度而言，就是确立主体多元，确立主体关系，确立主体责任，确立双向运行。

多元主体：三个核心

多元主体有三个核心。虽然我们有那么多的主体，谁在这个过程当中起决定性作用或者起主要作用呢？毫无疑问，是提供教育的人。

谁是提供教育的人？政府。

谁是提供教育的人？机构。

谁是提供教育的人？学校。

因此，在多元主体当中还要有三个核心，过去只有一个核心。在管理的年代它只有一个核心，是谁？就是政府。所以，老师、校长都是被动的。现在走向治理就是三个核心主体，教育主管部门，比如教育局；机构，比如校董会、基金会；学校管理团队，比如校长、副校长、教务主任等。

政府的教育主管部门首先要放权给基金会、校董会，政府主导的改革一定是由政府发动的，因为它要从自己的权力当中剥出一部分给别人，难度大就大在这里。放权给机构，它就实现功能转换，政府是管理者，它不一定是办学者。

所以，功能转换会出现什么情况？管办评合一走向管办评分离。过去学校是由政府管的，办学也是政府，管理也是政府，评价也是政府，它是合为一体的，它既是运动员，又是裁判员，它还是领导，所以它永远是赢的。
现在管办评分离，管是管，办是办，评是评，三方要分开，这就比较公道。你既是裁判员，又是运动员，说实话谁也赢不了你。这是功能转换的第一步。

政府自己办学要实现分离，第一步就是要把权力交给别人，由自主办学转向委托办学。

这一点有这么几个渠道，第一条渠道叫集团化办学。我原来所在的上海建平中学在1996年成立了中国基础教育第一个集团——建平教育集团，它还是公立公办的性质。好处在哪里？薄弱学校交给建平中学管理，一年之内学校立刻改观。

当时我们输出了一个管理架构：校长、书记、教务主任、政教主任、办公室主任、年级组长、学科组长，二十多个人输出去，一年之内学校立刻改观，后来慢慢地输得越来越少。它有一个特点：很快就把学校变成优秀学校或者准优秀学校。

但是，它最大的毛病在哪里？它是校际间的同质循环。一不小心就把母体好的和不好的东西统统带进去了。所以，优秀学校自然有它优秀的地方，所谓的优秀学校同样一定是有问题的，我们在复制粘贴的过程中既把好的复制过去，又把坏的复制过去，这叫同质循环。

第二条渠道叫委托管理。2005年上海浦东开始做另外一件事情，叫委托管理，或叫托管式办学，将学校委托给谁管理呢？

委托给教育机构管理，2006年浦东新区社会发展局将东沟中学委托给著名校长刘京海领衔的成功教育研究所来管理。也是公立公办，也是教育内部循环。

教育内部的循环资源是有限的，而且最后的结果是老人办学，最终是交给退休的老校长来办学。退休的老校长办学当然有经验丰富的好处，但是也有弊端：改革的冲劲没有了，而且适应时代发展变化所需要的新的改革、新的举措没有了，久而久之，容易导致故步自封。

深圳明德实验学校是基金会办学、公立非公办，交给企业（腾讯公益慈善基金会）来办学，就由内部循环走向社会循环。换句话说，这是在一个大棋盘里下棋了，由同质循环走向异质交汇。

企业的东西跟学校的东西是有差异的，当然，也有共同的特点。但是，企业的东西带进来之后能够促进教育产生新的变革，这是它的意义所在。

因此，我认为改革首先是政府的观念变革，如果政府不想改，谁也改不动。原因在哪里？

第一，权力主导现实。权力不变，一切不变。

第二，公办学校对政府存在人事的依附。

比如校长谁任命的？教育局任命的。副校长谁任命的？还是教育局任命的。甚至我们有些地方连中层干部都是教育局任命的，这就有问题了。换句话说，整个学校依附于谁？教育局。还有财政依附，当然，现在有所改革。

但是，政府的裁量权还是偏大的。我想给你拨点项目经费我就找各种理由给你拨项目经费。人事依附、财政依附的存在导致学校的办学自主权就不可能真正获得，必须老老实实听教育局长的，教育局说什么就是什么，换句话说，个性化的自主办学的空间就没有了。因此，在这个条件下我们所成立的学校理事会、董事会，说实话，这都是名义上的。

什么叫改革？改革就是放权。明德的成立和时任福田区委书记刘庆生同志有不可分割的关系，因为刘庆生看出了公立学校的弊端，看出了教育管理当中的问题，所以就大胆地、明智地做出了改革的举措。深圳明德实验学校在中国是破天荒的第一所这样的学校，把学校办学权交给企业。改革就是放权，把权力交给别人。

学者刘易斯说过这么一句话，他说政府的质量取决于统治者的质量，而不取决于政府的形式。政府的形式可以这样，可以那样。但关键看管理者是谁？人是第一位的。

所以，统治者的质量是关键。质量有多个维度，我想最重要的维度就是管理者的格局，他有没有格局，他有没有境界，他是在小事上纠缠不休，还是有大境界大格局，这就决定了事业发展的空间到底有多大。如果管理者的格局是狭小的，说实话，发展的空间肯定是狭小的，这是毫无疑问的。

因此，改革首先是政府的明智。

政府的职责在哪里？该管的管到位。比如这个学校是否依法办学，这个校长是不是给自己弄好处，搞一些猫腻？如果是，对不起，请下来。如果机构是这样，对不起，换人，这是毫无疑问的。

同时，该给的要给到位。比如学校的办学资源，比如学校的经费。说实话，福田区人民政府对明德这样的改革学校做得非常到位，该给的给到位，该放的放到位。

既然要改革就要放，放就不要放了又收回来，这就没法做事了。放要放到位，比如人事权，比如经费使用权，比如教育教学权。如果在这个过程当中有违规现象就毫不客气。如果学校办学者真的是从学校办学利益出发去做相关的事情，就应该把权力放到位。政府放权是第一个环节。

第二个环节是机构。机构应该干什么？机构应该把相关的权力交给学校管理团队。也就是改变权力的运行，过去是自上而下的单向过程，现在是上下互动的双向过程，就是机构和学校之间不是上下级的关系，而是平等的双向互动的关系。

如果所有的权力都留在机构，校长别办学了，机构直接办学就好了。换句话说，机构和学校之间也有赋权关系。机构跟学校的责任在哪里呢？依法办学，说到底就是把学校办好。

学校的办学自主权在《中华人民共和国教育法》第二十八条中有明确的规定，其中最关键的内容是“按照章程自主管理”，同时在第三十一条规定“学校及其他教育机构具备法人条件的，自批准设立或者登记注册之日起取得法人资格。学校及其他教育机构在民事活动中依法享有民事权利，承担民事责任”。

办学者自主管理，有自主办学权力，有相关的责任要求，这是法律规定的。学校管理团队要规范高效地行使权力，要建立现代学校制度，这叫制度更新。从静态的角度来讲要建立相关的制度守则，从动态的角度来讲也要建立相关的流程制度。如果学校违背了制度，学校同样也要受到一定的制约和惩罚。

改革就是对人们习惯的文化进行研究与挑战，改革为什么艰难原因就在这里，改革是跟人们的习惯相悖的。

有权的人习惯掌权，不习惯向下放权。我们是层级式的社会，掌握权力的不会把权力给下面，这是常态现象。上级习惯于命令，我是上级，我就希望给下级下命令，不习惯于向下协商。

我在政府机关待过，官大一级压死人，处长听副局长的，副局长听局长的，局长听区长的，这是毫无疑问的，没有讨价还价的余地，没有商量的余地。什么时候商量？平级之间商量，绝对不会向下商量，我们的政府机关就是这样的行为方式。

所以，要让掌权的人放权，这是和常态相悖的，这就导致学校处于被动状态。从上到下的统治结构叫命令式的层级管理，上下级的管理就是政府发指令，学校无条件服从，最终的结果是学校被动，教育局爱怎样就怎样，你今天说这样，我就这样；你明天说那样，我就那样。

说实话，理想状态的学校应该是主动状态，学校与政府教育局的关系应该是左右平行的网络结构，它应该是协商型的，它应该是共同主体，它应该是相互互动的，它应该是通过商议来解决问题。

改革就是在跟习惯挑战，在跟文化挑战，而文化是看不见摸不着的，难就难在这里。

模型要素：三个闭环

概括而言，模型有三个要素，有三个闭环：

主体关系

首先要确定主体多元，如果没有主体多元的话就别搞学校治理，这不叫治理，还是管理。明确主体多元，然后确立它们之间是什么样的关系，它们之间存在什么责任，要明确权力是双向运行的，相互制约，相互支持。

权力运行

首先要放权，放行方能放飞。你的鸟儿始终被你抓在手上，你的鸟儿像风筝一样，始终有一根线系在鸟儿的腿上或者是翅膀上，鸟儿能飞得起来吗？赋权，必须给学校管理团队一定的权力，方能让学校管理团队正确地规范地行使权力。既要有效益，又要有规范，这两点做到了，学校才能走得远。

体系重塑

首先是功能转换；其次是机制再造；再次是制度创新。

三个闭环走完了就实现了学校的公共治理，走通三个闭环实现学校治理体系的所谓重塑。我们刚才讲理想是这样，明德也做了尝试，也做了探索，也真正走通了三个闭环。

作者: 程红兵，深圳明德实验学校创校校长