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规划特色课程《国土空间规划前沿》 厦大规划沙龙（第10期） 暨建筑与土木工程学院思政大讲堂系列活动   厦大规划沙龙 2019/11/05 序 幕 2019年11月5日下午，厦门大学建筑与土木工程学院城市规划系学术沙龙暨思政大讲堂系列活动第10期在曾呈奎楼118报告厅隆重举行。建筑与土木工程学院城市规划系教授赵燕菁作题为《国土空间规划要做什么》专题报告。出席本次讲座的嘉宾有厦门市交通运输局副局长任国岩、厦门城市规划学会王伟会长，厦门市规划界人士及城乡规划系全体师生等。本次沙龙由规划系副系主任（主持工作）杨哲主持，并为此次规划沙龙拉开序幕： 金秋，本是丰收的时节。然而，中国大地上的规划界却是另一番繁忙景象：忙着拓土、耕耘，忙着播撒希望的种子。值此繁忙的春耕景象，厦大规划沙龙迎来了象征圆满的第十期。热烈欢迎莅临本次规划沙龙暨建筑与土木工程学院思政大讲堂的厦门市政府部门、市规划学会的领导们和规划界的同行们！我们隆重邀请规划大师赵燕菁老师，引领我们放眼国土，超越地平线，看看国土空间规划应该做些什么。   讲 座 一 报告从下午2:30开始，持续进行3个多小时，报告开始时，赵老师通过引用国土自然资源部下发的会议通知，阐述当前规划改革需要讨论的几个重要问题： 如何在立法过程中体现“两统一”的制度； 如何通过空间国土空间规划，实现全民所有自然资源的保值增值，进而通过对国土空间规划的管理，实现全民所有； 如何通过国土空间规划，立法确立国土空间用途管制规则和生态修复的要求，实现所有国土空间用途管制和生态修复的智能； 如何通过立法构建规划实施法律制度和机制，确定各类国土空间规划的用途管制； 如何设计规划许可制度，是依照现有的改革成果，将预审和选址合并，用地规划许可和用地审批合并，还是进一步推进规划许可制度改革； 如何在规划编制中体现公众参与？  抛出以上问题后，赵老师围绕“国土空间规划要做什么？”的主题，通过“不忘初心”四个字，引出国土空间规划的目的。 传统的规划体系存在“规划类型过多、内容重叠冲突、审批流程复杂、周期过长，地方规划朝令夕改”等问题，而此次国土空间规划的提出，旨在解决传统规划带来的一些问题，明确规划改革的方向，同时对于规划学科的建设起到优化改革的作用。  二 赵老师指出任何方法都是由其面对的问题决定的。传统的规划是增量问题、单一业主；国外的规划是土地私有、服务型政府。中国国土空间规划的重构是因为国土空间规划解决的问题与传统规划不同。结合自己丰富的规划执业与政府管理经历，赵老师把国土空间规划框架概括为三个维度，并十分形象地比喻为下棋：把国家（产权）层面的各种资与产比成“棋子”；把自然资源的产权与所有者的政府比成“棋手”；而“棋规”确定规划的责与权，来监管规划局以及指导规划院规划设计。通俗的讲，第一个维度，棋子就是我们现在做规划，这些不同功能的围棋下在哪，这是我们规划要干的事；而棋子下在什么地方是由下棋的人决定的，所以第二个维度就是棋手，这也是规划的主导者；第三个维度是棋规，下棋的规则就像是无形的存在，指导着规划的进行。所以我们城市规划要建立空间体系，不能先从第一维度来，需要先制定一个“玩法”规则，政府作为下棋的人才能有方向。  三 国土空间规划的原规则就是要做到全民自然资源的保值升值。第一阶段，资源转变成资产，是资本增长、增量规划和土地金融的过程，而资产形成现金流，是运营增长、存量规划和土地财政阶段。国土空间规划则是要解决两个规划的兼容性。 我们规划今后第一步要做的不是上来就画图，而是先界定什么是自然资源？自然资源的权利的边界在哪？赵老师把自然资源通则界定为：“随人类活动生成的权益”。有了这个概念的界定，才能有后面的转化关系。国土空间规划需要从这些权益中选择“涉及空间的权益”生成开放的自然资源表。第二要界定所有权的使用许可。国土空间规划的行政许可，需要一定的法律基础，所有自然资源属全民所有，私人通过国家转移获得使用权（土地所有-使用权模式）；第三要界定使用权所有者的权利。所有资源使用必须创造就业和收入流，国土空间规划要设计不同所有权之间让渡和回收的规则。  四 中共中央国务院《关于建立国土空间规划体系并监督实施若干意见》提出:“按照谁组织编制，谁负责实施的原则，明确各级各类国土空间规划编制和管理的要点”。一是实行分级事权，分级编制的制度，设计各级政府行政事权，设计各级规划行政许可，设计实现目标政策工具，设计空间管理规划工具。二是自然资源的管理事权分解，将自然资源管理事权在各级政府中细分:中央政府“发行资源”相当于中央银行；地方政府“创造资产”相当于商业银行；市场主体获得自然资源“创造现金流”。国土空间规划是服务各级政府的事权，根据各级政府事权建立各自的资源表，编制相应的规划。 赵老师指出，国土空间规划是发现自然资源资本化的途径，寻找自然资源的定价模式、资产-负债核算、设计财富转移的途径。例如：风景-生态资源的资本化途径；公共服务财富漏失及回收；地下空间和街道空间的资本化等，通过规划的策划，把资产转化成现金流。国土空间规划是设计资源引导工具（如非政策性财政税收），而不是仅仅停留在愿景阶段。 国土空间规划与增长阶段是资产到现金流：①高速度转向高质量：国土空间规划的目标函数的转变；②高速度阶段资源变资产：重点是如何融资——一次性资本型收入；③高质量阶段资产变现金流：重点是如何收费（税）——必须创造现金流。赵老师提出，增量与存量收费模式兼容，是我们现在面临的关键难题。增量国土空间规划：垄断一级市场，不许农地入市，不许违章；存量国土空间规划：放开二级市场，条件是现金流，可以改变。 五 最后赵老师对讲座进行了总结并提出了几点建议： 建议一：先有规则，后有博弈 在《中共中央国务院关于建立国土空间规划体系并监督实施若干意见》中，提出2020年建立国土空间规划体系，到2025年，健全国土空间规划法规政策和技术标准；全面实施国土空间监测预警和绩效考核机制。但是实际上，在做国土空间规划时，我们的顺序是应该先制定规则，才有后面的规划体系。 建议二：国土空间规划在国家这个层次，应该把全民的资源批发给政府，建立国家的资产负债表。 建议三：根据事权，分解规划 基础层次：本地资源资产现状：存量、估值 战略层次：根据区域策略落实本地发展的模式选择 评估层次：现金流收入最大化 实施层次：占用资源，空间分布，用地结构（按照资源、资本、现金流分类），三区三线的政策、划定与调整程序 建议四：存量规划生成的机制 连续性的规划审批取代一次性规划设计；规划立法的过程成果是一系列法规；“律师规划师”代表使用权所有者上诉；“法官规划师”代表全民裁决生成判词；通过“陪审团”制度将公众参与法制化。 建议五：改造规划教育 自然资源的定义与估值；财富分配激励制度设计；地区增长模式行动策划；资产负债表统计与更新；规划审批与规则的变更…… 六 最后赵老师引用自然资源部副部长赵龙的话作为总结和谢幕：“多规合一的国土空间规划，不是简单的‘一二三叠加’，是国土空间规划体系的整体重构，是在‘吸收、改革、提升’基础上的系统重塑。” 提问环节 问题一： 关于规划传导的问题，像您刚刚在您的报告中提到，三线管控、指标管控、包括国家和区域的一些战略性问题，这个可能不是一个特别重要的东西，但是我觉得在规划传导中的一个很重要的内容，就是这些政策工具来进行省往市、国家往省的传导，那么按照您的思想进行揣度的话，我们现在的规划传导有什么作用呢？ 赵老师答： 规划传导主要是上一级行政事权怎么赋予下一级，而不是我们规划传导。在我们执行的这个系统里面，部里要把权利传导到省里，省里要传导到市里，然后委托单位做规划。而不是像以前做规划那种假的传导，体现不出上级意图。 问题二： 您刚刚讲到的是，未来的国土空间规划是使得自然资源价值得到增值，如果从传统的规划延伸到规划建设、管理与运营上，那么这样的一个过程对于我们未来的规划来说，现实吗？ 赵老师答： 现实不现实的问题取决于制定的规则。制定了一个合乎逻辑的规则，不管是哪个规划师来规划设计，换了哪任领导来主持，只要是在一个正确的，朝着城市发展有利的方向进行，就能使得规划更高效。 问题三： 赵老师刚刚提到的把自然资源通过保值增值的手段，形成现金流，那对于有些拥有比较好的自然资源的地方，能创造更多的现金流，但对于一些自然资源不好的地方，可能会更加落后，那么该如何平衡这种自然资源分化带来的地块的差异？ 赵老师答： 这个问题很好。但是我觉得我们不应该一开始就想着平衡，不同的规则适宜不同的人，就像沿海城市更发达一样。所以我们应该要承认自然资源的差异，而且自然资源好的地方承担的保值增值的压力相对会大。 问题四： 国土空间规划其实最多的是搞清楚顶层设计。我们正在做街道空间的策划，在实践中遇到的最大的问题是价格没法定。我们是有谁使用谁付费的机制，怎么返还、怎么收、从哪收，也可以做的到。但是收费的价格该怎么定是一个比较难的点。 赵老师答： 这个收费的价格是算不出来的。所有的价格都是在市场上形成的，它取决于市场的供需关系，所以这个价格是在市场规律中试出来的，而不是计算出来的。但是不管怎么收费，前提是要有一个收费机制，才能落实下去。 尾 声 主持人杨哲老师总结： 赵老师辛苦啦！一口气将近三个小时的精彩演讲，把我们引领到国土空间规划的核心本质、主要诉求与关键节点。从事权分解到工具理性，从存量生成机制到规划教育体系，赵老师以生动形象的比喻、鲜活有趣的实例让我们明白，国土空间规划就是新时代条件下科学的精准规划，必须以崭新观念和方法来对待。说到底，国土空间规划就是要建立全民自然资源保值升值的原规则，让资源成为资产，再运营为现金流，从而实现新时代规划者的职责与担当。从学者型领导到领导型学者，赵老师就是我们最宝贵的资源，同样也需要保值、增值！再次衷心感谢赵燕菁老师的倾情奉献和精彩大课！ 文字 | 刘金程 图片 | 刘金程 海报 | 钟升虹 排版 | 刘金程 |
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