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■凌维慈 美国 成立FDA 美国联邦食品和药品监督管理局（FDA）的成立历史，展现了美国社会在历经不健康食品、药品带来的重大损害后，通过政府的及时回应、严格的立法和独立的执法，确立了与技术发展同步的有效监管历程。 1906年，小说《屠场》出版。新闻记者厄普顿·辛克莱描写了屠宰车间里的所见所闻：“在那里，从欧洲退货回来的火腿，长了白色霉菌，切碎后填入香肠；仓库存放过久已经变味的牛油，重新融化，添加硼砂、甘油去味后，返回顾客餐桌；在香肠车间，为制服成群结队的老鼠，到处摆放着有毒面包做的诱饵，毒死的老鼠和生肉被一起铲进绞肉机。” 当时的美国假货横行，假药和伪劣食品充斥于市场。这部作品引起了时任美国总统西奥多·罗斯福的关注。 为解决伪劣产品、虚假广告、药品滥用和误服等乱象，打击产品掺假和伪劣药品标签，1906年美国国会通过《食品药品纯净法案》。这是美国第一部食品药品监管法案。它规定“禁止贴有虚假标签和掺假的食品、药品和饮料跨州买卖”，这赋予了FDA监管食品、药品安全并将与生命有关的产品科学化的历史使命。 1937年，美国发生“磺酰胺酏剂事件”。为方便儿童服用，制药公司在新型磺胺口服液中添加了一种名为“二甘醇”的新型矫味剂。上市不久即导致107人死亡，元凶正是“二甘醇”。这促使美国国会通过《食品、药品和化妆品法案》。该法案赋予FDA对药品更广泛的监管范围和权限。 不过，传统的力量也对治理改革存在不同程度的制约。 1969年，一群以少数族裔居民为主的低收入居民，共同创立了斯普林维尔社区行动委员会。该委员会与当地一家承包商联手，为低收入家庭修建36套保障性住房。然而，当地其他居民坚决反对这一建设，称该项目违反了相关区划政策和土地使用规定。 一审法院审判认为，相关区划采取非法经济歧视的方式，违反了宪法，因而判定无效。上诉审中，新泽西州最高法院认为，区划中禁止复合式的住宅违反了宪法中“公共福利”的要求，最终判定当地政府有义务通过区划来承担中低收入者住房需求的公平份额，没有履行这个义务的排他性区划无效。 然而，经过了一系列案件诉讼过程，时间长达30年左右，这个可负担住房的项目才真正开工，可见这种对居住隔离进行修正的包容性改革所遭受到的强大阻力。 日本 止息“垃圾战” 日本在垃圾分类和公团住宅建设中的治理经验也颇具启发性。 东京的江东区面朝东京湾，一直被冠以“最后的垃圾桶”称号，埋有东京都足足七成的废弃物，当中大部分属于没有经过任何处理的“生垃圾”。1957年，东京都在江东区的梦之岛修建起第14号填埋场，终于在1965年夏天引发可怕的蝇灾。 据当地居民回忆，挂一件洗干净的衣服，不到两个小时就会爬满苍蝇，吃饭也要用扇子驱赶苍蝇，这激发了他们对疫病的恐慌。 1966年，都政府选定杉并区的高井户地区修建垃圾处理站，却因当地居民激烈反抗而流产。在接下来的8年时间里，江东区与杉并区之间展开了旷日持久的“垃圾战”，江东区封堵来自杉并区的垃圾，致使杉并区恶臭连连，都政府因此受到颇多指责。 经过各方调停，杉并区居民终于在1974年同意建设垃圾处理场。在民众的抗争和政府主持的恳谈会等各种机制的作用下，垃圾分类和处理方案逐渐形成，并得到市民和政府的接受。随后，日本正式进入以立法进行环境保护和循环经济推广的阶段。 1955年，日本经济恢复到战前水平，进入高速成长期。同年，《住宅公团法》制定。根据该法设立的日本住宅公团，主要负责在大城市向劳动者提供租赁住宅或者出售产权住宅，并供给住宅用地。由此，日本掀起了灵活利用各种民间资金和公团组织实现大规模住宅用地、城区开发的浪潮。 公团住宅的主要特征是建设、供给大规模地块（团地）的公寓式住房。因为地块的取得很难，所以大部分公团住宅位于郊外的地铁沿线。当时，日本年轻人的生活梦想就是离开老家进入城市当上班族，买一户公团住宅成立小家庭。常见的一户团地住宅空间约为2间卧室及起居、饭厅、厨房空间。 团地的空间布局和生活方式成为一般民众比照的标杆。特别是，公团住宅为日本社会带来看了许多前所未见的家居配件。例如，独立的卫浴间、抽水马桶、不锈钢水槽甚至球形锁芯门锁，都是日本传统住房中不曾出现的。 《公团住宅法》的立法目的是“增进国民生活的安定和社会福利”。因此，公团住宅的入居资格对承租者的收入水平有一定的要求，下限标准一般要求是入居者收入是房租的4倍。实践证明，通过工团住宅，日本大大缓解了住房问题带来的社会矛盾。 俄罗斯 保护“列宁树” 再来看俄罗斯。一般认为，经济波动大、治理能力低下和法治意识淡薄是俄罗斯的传统治理特点。但在这种表象认识下，俄罗斯也在一步步努力和进步。 以改变世界的“八大环境法案”来看，有一例就是发生在俄罗斯的“列宁树”事件。这个事件可追溯到1919年的冬天。在这个历史上少有的寒冬中，苏维埃新生政权受到白军的猛攻。那个时候，公园里的木材是莫斯科城里仅剩的木材储备，许多人想砍倒那些树木来取暖御敌。但是，这些公园是苏联人民的财产，红军还是努力地保护了下来。此后，这些树木被人们称作“列宁树”。 到了1997年，俄罗斯发布激进的措施来推动私有化改革，其中就包括18000英亩一级林地的开发措施。这个决定引发了广泛的社会反响。其中，俄罗斯杜马议员、俄罗斯科学院院士兹罗特尼科娃以个人名义向最高法院起诉，并通过复杂的诉讼赢得胜利，最终保护了莫斯科的“列宁树”，并叫停了当时全国大规模的森林砍伐浪潮。 在这一过程中，俄罗斯政府也积极回应民众的诉求，推动了一系列环保立法，包括设立独立的环保部门以保护生态，使得今天俄罗斯依然拥有超过1/4的世界森林储量。 此外，政府治理借助现代技术手段提升能力，也是俄罗斯治理改善的一大亮点和特色。在一般的认识中，相比中国、欧洲发达国家和美国，俄罗斯的互联网影响力较弱。其实，俄罗斯政府一直致力于通过“数字政府”的塑造，来提升政府在信息化时代的治理能力。 从结果来看，虽然俄罗斯的电子商务和数字经济产业化规模还比较小，但“数字政府”建设可圈可点。以公民统一注册政府平台并通过政府统一数字平台享有各种公共服务的实例来看，2016年有4000万俄罗斯人注册，而到2018年这一数字提升到了7000万人。这意味着，一半的俄罗斯人口可以通过政府统一公共数字平台接受公共服务，并及时反馈各种治理问题。 同样，由于接受程度和专业化问题，农业领域被认为是数字化改造最难的领域，但俄罗斯创新性地将数字化改造广泛运用于农业领域，对气候、土壤进行实时观测，大幅提高了农业劳动生产率。 从这个角度来看，政府如何顺应技术变化需求，并根据自身的发展战略需求，推动劳动生产率，特别是公共服务治理能力的提升，俄罗斯树立了一个样本。 总之，通过观察世界史视野下的国家治理进程可以发现，国家治理体系和治理能力的现代化是需要根据自身国情和体制特征、以法治体系建设和制度体系建设为核心、以制度规范化和能力建设提升为目标，不断顺应时代变革而进行的社会治理工程。 （作者单位：华东师范大学） |
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