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爱德华·希思对大西洋联盟政策的调整与英美关系重构

2019-11-21  韩共同

 内容提要:20世纪70年代前期,英国首相希思对英国的大西洋联盟政策进行了重大调整。他试图以英美“天然关系”取代英美“特殊关系”,以利英国加入欧共体,并以此为契机积极推动欧共体发展为独立实体,通过建构平衡的欧美关系令英国“两头受益”。由于这一时期美欧关系日趋紧张以及美国对维护其联盟霸主地位的坚定决心和尼克松—基辛格外交管理方式发生巨大变化等原因,希思虽成功引领英国加入欧共体,却在两次“尼克松冲击波”、“欧洲年”与中东危机等一系列重大事件上与美国发生冲突。受困于对美国的全方位依赖,希思最终不得不进行战略撤退。英美“特殊关系”得以再度复兴。“天然关系”是一种极具灵活性与弹性色彩的实用主义外交政策,它反映出业已开始松动的两极体制下一个不甘沉沦的中等强国寻求独立自主、振兴国家的强烈愿望与努力。

  关 键 词:爱德华·希思 英美关系 天然关系 大西洋联盟 欧共体

  作者简介:梁军,华中师范大学历史文化学院教授。

  项目成果:本文系2016年华中师范大学中央高校基本科研业务费项目“动乱年代的伙伴关系——大西洋关系研究(1970-1974)”(CCNU16A06001)阶段性成果。

 

  第二次世界大战结束以后,英国和美国建立起长期战略合作关系——“特殊关系”(special relationship)。作为冷战时代大西洋联盟的核心,这一双边关系成为当代国际政治中的突出现象。然而,这种“特殊关系”的发展并非一帆风顺。在20世纪70年代英国首相爱德华·希思(Edward Heath)当政时期,由于种种原因,两国关系出现大幅度“倒退”,陷入低潮,“特殊关系”也一度被冷淡的“天然关系”(natural relationship)取代。①

  长期以来,由于官方档案文献匮乏,国内外学界对于希思执政期间英美关系的系统研究仍不多见。现有研究主要见于两类著作:第一类是美英关系史的专著或论文,②此类论著往往长于对两国关系史作宏观或中观梳理与总结,而疏于对希思时代英国外交与英美关系复杂曲折历程的还原与探究;第二类是关于这一时期英美关系的时事性或回忆性作品,③它们通常是对当时外交问题的回应或自我辩解的产物,作者的个人视野局限以及作为当事人的利害牵涉往往使之难以从历史视角全方位客观解读史实。

  必须指出的是,不少成果在观点上受到美国前国务卿基辛格的影响,或断言“特殊关系”在希思时期已“死亡”,④或将之概括为英美关系史中一段反常而短暂的时期,而这主要是因为“希思的品格和冷漠个性”妨碍了英美关系的发展,他不关心“振兴大西洋的事业”,一心想让英国加入欧共体,因此对美国“冷若冰霜,毫无‘特殊关系’可言”。⑤而希思用“天然关系”这一新术语取代了旧的“特殊关系”的提法,则被普遍视为某种“外交革命”,它“使希思政府区别于以往和以后的每一届英国政府,无论是保守党政府或是工党政府”。⑥一些观点走得更远,甚至称“希思对欧共体极为着迷,他有多亲欧就有多反美”。⑦

  然而,随着近年英美外交档案以及基辛格、希思个人档案的相继解密,相关人士回忆录和若干论著陆续出版,⑧更为丰富、可靠的文献表明,希思对美国的态度以及希思—尼克松时代英美关系的发展历程远比以往所知的要复杂曲折得多,其对战后英美关系与英欧关系的影响亦意义重大,因而对“天然关系”的再评估和再定位显得颇为必要。

  一、希思的大西洋政策构想

  爱德华·希思是英国著名外交官、战略家和作家,也是英国当代最引人注目和最具争议的政治家之一。⑨在1970年的大选中,当时执政的工党威尔逊政府因经济不景气遭到英国公众普遍质疑,令保守党大获全胜,希思出人意料地出任了新一届英国首相。

  远在大西洋彼岸的美国总统尼克松为希思的胜利欢欣不已。在他看来,这位英国新首相的出身、经历与自己颇为相似,其在西方阵营合作问题上所持的大西洋主义立场亦令人欣赏,他的反苏冷战斗士的形象更是给尼克松留下了深刻印象。⑩基辛格也承认,“尼克松想与希思建立亲密无间的合作关系,这样的关系从不曾给予其他的外国领导人”。(11)而希思回忆此事时说,他与尼克松因志同道合而很快建立了良好的私人关系。(12)不难看出,希思执政伊始,英美首脑迅速建立起私人友谊,而这似乎体现的是两国“特殊关系”的延续。

  然而,对于希思领导的英国而言,它向来倚重的“特殊关系”早已暗流涌动,一系列因素已给这一关系的发展前景带来了变数。

  二战后,英国的持续衰落极大地削弱了它履行盟友义务的能力,并使之在美国和世界其他地方的影响力大不如前,到了希思上任之前的威尔逊政府时代,英国宣布“从苏伊士运河以东撤退”,从而使之几乎难以在欧洲以外为美国提供及时有效的军事援助,英美联盟由此从“全球性合作的伙伴关系”降格为普通意义上的“紧密”关系,这对于英国继续保持其与美国关系的“特殊性”而言,绝非什么好消息。(13)

  无论英国如何想保持其相对独立于欧洲的“大国”地位,但欧洲一体化的迅速发展使欧洲的政治经济中心仍居于大陆,英国如果想在国际政治中扮演重要角色,就很难不寻求成为欧共体的成员国。(14)然而,一旦英国加入欧共体并接受相关规范的约束,它与美国的关系也会因此变得复杂起来。

  还值得一提的是,美国尼克松政府针对当时国际环境变化所进行的重大外交变革,也不可避免地会对希思的政策选择造成某种前摄性影响。

  为因应20世纪60年代后期以来东西方缓和与国际格局多极化的发展趋势,尼克松在基辛格协助下对外交战略进行了大规模调整,并于1969年提出“尼克松主义”,其实质是以伙伴关系为核心、以实力为基础和后盾、以谈判为手段的新国家战略。它一方面表明,美国的全球战略发生了重大转折——由战后初期的全球干涉转向了有限收缩的政策方针。因此,如何与苏联和中国打交道以重构全球均势,并设法从越南战争中全身而退,成为了美国这一时期关注的主要问题,而盟国在美国战略中的受关注度则难免有所下降。另一方面,尼克松主义在如何对待盟国的问题上亦暴露出其自相矛盾的一面。这表现为,在对抗苏联时,力不从心的美国事实上更需要盟友提供实质性帮助,所以有必要让“欧洲人在北大西洋组织中承担大得多的责任”。换言之,就是要以“合伙代替美国单干,把它的盟国推上第一线”。(15)因此,盟国相对于美国而言,在实际上变得更为重要起来。

  但是,对英国等美国的西欧盟国而言,东西方的“缓和”、“多极化”虽有助于维护和平,亦使西欧在国际事务中有被边缘化的风险;尼克松主义在维持西方阵营内的既有权力架构,甚至是在削弱伙伴在联盟中地位的前提下,要求西欧盟友(大多数是欧共体成员)单方面承担更多义务则看上去显得既荒谬又悖理。对该要求的反感与这一时期美欧的其他经济纠纷结合在一起,使得“美欧合作的前提——假定美国和欧洲在多数问题上的利益相同,已显然不能再被视为是应然之事”,大西洋两岸的合作无可避免地出现了裂痕。(16)

  鉴于西欧的重要性,美国从未放弃过平复和适应美欧之间及其内部所发生的重大变化的尝试,企图将不断加强的欧洲一体化合作纳入到大西洋架构之内。而自肯尼迪—麦克米伦时代以来,美英领导人就有下列共识:为了保持和巩固大西洋联盟的团结,美国与欧洲大陆的接触最好应有一位中介人,而英国一旦加入欧共体,鉴于它与美国的传统友谊以及它可能在欧洲获得的新身份,将成为扮演这一角色的不二人选。

  此时正值英国的外交政策酝酿重大变动的时期,而国际形势的上述变化,尤其是欧美关系的变化,美国的政策取向及其对英国的期望,都或多或少地被纳入到希思政府外交政策选择的考量之中。

  希思通常被认为是现实主义的政治家和英国政坛的“欧洲派”。从其现实主义取向来看,希思继承了以往英国政治家们的均势外交思想传统,注重国际关系中的力量平衡。在他看来,这种平衡不单是东西方之间的平衡,还包括大西洋内部的平衡,即美欧间的平衡。以此为着眼点,当希思看到大西洋联盟内因欧洲这根支柱的虚弱而导致了某种“不健康”的“不平衡”时,便呼吁包括英国、西欧在内的旧世界应致力于通过一体化建设,“在贸易和商业方面、在金融方面、在政治组织方面和在防务方面,恢复大西洋两岸之间的平衡”。希思还认为,20世纪60年代以来大西洋联盟内矛盾加剧是欧美关系不平衡导致的,而解决这一问题就要对美国主导下制定的西方联盟游戏规则进行修正。用他本人的话来讲就是,随着“欧洲统一的加强和欧洲在世界事务中的分量的加重”,华盛顿应该对“同美国的盟国有关的事项作出决定的技术要加以重新鉴定”,只有在欧美“找到一个更密切地协调它们的政策的程序”时,欧洲才会“分担落在美国身上的任何负担”。(17)换言之,他认为当时的欧美关系是需要调整的。由上可知,希思的现实主义视野使之关注欧共体,并试图以欧洲联合重塑更为平衡的大西洋关系。

  此外,希思的亲欧洲立场,还可被视为是政治家的实用主义偏好、个人经历基础上形成的信念以及他基于利害得失的政治考量——三者结合的产物。

  实用主义偏好源于希思作为政治家的务实精神,它表现为其主张应在对本国利益进行充分评估的基础上制定外交政策,而融入欧洲给英国带来显而易见的经济、政治利益使之很难不将英国的未来与欧洲一体化进程联系在一起。正如希思所言,“如英国想要复兴,它就必须加入并对更宽泛概念上的欧洲有所贡献,”(18)一旦英国能够以伙伴身份加入欧共体,便有望凭借自己所拥有的实力与资源再度令世界大吃一惊。(19)

  希思的早年经历也塑造了他的欧洲观念,这一看法与他之后的外交实践相互印证,彼此强化。二战前夕,赴美旅行的经历以及美国当时奉行的中立主义外交给希思留下了深刻印象。他当时便设想,应该把欧洲的资源融合成一个力量充沛的单一实体,当它遭到进攻时能够屹立不动,而不需要求助于一个位于大西洋彼岸的盟国。应该说,这一信念在希思从政后一直影响、支配着他的外交行为。当20世纪50年代西欧联合启动时,作为议员的希思就力主英国“参与舒曼计划开发欧洲,并按照该计划的方式进行合作”;60年代,希思作为代表团团长,主持了英国加入欧共体的谈判。(20)虽然英国加入欧共体历经了艰难波折,其间两次被法国政府以“英美特殊关系”会使美国通过英国控制欧共体为由加以否决。即使如此,英国转向欧洲毕竟表明英国“在一定程度上”已将自身发展与欧洲大陆的繁荣联系在了一起。这一趋势印证了希思早年愿景的“正确性”与“有效性”,并强化了希思引领英国进入欧洲大家庭的政治抱负。不过颇值得玩味的是,在希思的欧洲观中,美国无论是在历史还是现实中似乎扮演的都是一个并不那么可靠的“他者”角色。(21)

  由前所述还可看到,在担任首相之前,希思的从政实践已使之将自己的政治声望建立在英国加入欧洲联合这一事务上,(22)这又反过来加强了希思的“亲欧”倾向:作为个人政绩的象征符号,它成为希思很难割舍的政治资产,并在很大程度上左右着他上台后的政策选择。

  总之,国际环境的变化和希思的现实主义视野及其欧洲情结,都使他将英国与欧共体的关系置于他任内英国外交的首要位置,并因此选择与美国保持一定的距离,从而影响到他执政期间的英美关系。希思对英美关系作出的定位是,“英美关系浮华的过去已然消失,留下的现实是特殊关系并不意味着特权。这意味着承认两个国家依旧在世界上享有着共同利益,它超越了友好国家和人民的正常交往所能达到的程度。从两国致力于有效地推进共同利益的角度而言,而且是仅就这个意义而言,这种关系仍将延续下去”。(23)

  然而英美关系受制于多种因素。英国在防务上难以摆脱对美国的依赖。英国保守党、外交精英圈子,甚至是朝野上下在维护英美“特殊关系”这一问题上所形成的源远流长且根深蒂固的共识,以及英国首相选拔模式中的“学徒制”,迫使首相必须努力寻求全党和全民的支持,(24)这些因素极大地限制了首相的行动自由,并使之为了国家安全,避免党内、国内的政治争吵,巩固自己的政治地位,很难真正地放弃英美“特殊关系”。

  况且,从希思的初衷来看,他认为英国向欧洲靠拢亦为美国所愿,是英美双赢选择的结果。因此英国绝不会以牺牲英美关系为代价,而是希望能左右逢源。在此基础上,希思与英国的外交官们得出以下看法:“尽管现在我们的欧洲义务必须享有优先地位,但我们要尽可能地把它和与美国保持联系这两件看似不相容的事情放在一起处理,以便两头获利”。(25)虽然希思不是没有注意到欧共体与美国之间的矛盾,但美国的期望以及他本人的欧洲偏好仍使之乐观地预期,英国能“确保欧共体与美国的长期关系建立在与英美维持尽可能亲密关系的现实利益相一致的基础上”。(26)

  在20世纪70年代变化莫测、错综复杂的环境中,希思的上述想法似乎反映了他“对国际关系不可避免的趋势的顺应”,也体现出一定的政治理性。然而,希思的设想显得过分理想和乐观,这导致他对风险——如果欧共体与美国在重大问题上发生冲突时英国何以应对——认识不足,而这恰好就是20世纪70年代初期美欧关系的实际情况。他更难以预见的是,他与美国领导人在个性、行为偏好等方面的差异——希思技术官僚式的墨守成规和冷漠个性,与尼克松和基辛格尔虞我诈,为达目的而行事不拘一格的现实主义大相径庭,这些都使希思往往在其认为有利或至少不损害英美关系的前提下,进行旨在向欧洲靠拢的战略调整时,无法确切预知其外溢效应会对英美两国间传统的政治互动模式产生怎样的影响。英美关系由此迎来了一个充满不确定性的年代。    二、“天然关系”的提出与英美“成功合作”

  鉴于“英国与欧共体的联系乃事关英国国运与人民福祉的头等要务”,(27)希思上任后便紧锣密鼓地带领英国投入到第三次申请加入欧共体的工作中来。在他的不懈努力下,尤其是通过反复劝说打消法国领导人的顾虑,并与之在英国入欧问题上达成共识,英国终于1972年1月成功签署加入欧共体的条约,1973年1月1日英国正式“入欧”。

  英国在谋求加入欧共体的同时仍致力于与美国保持“和谐”的伙伴关系,而“特殊关系”的巨大历史惯性与英国入欧冲击效应的渐进性、滞后性,都使得1970年作为希思担任首相的头一年,见证的主要是两国关系波澜不兴与平稳有序。而英美关系的良好开局似乎也表明希思的“两头获益”设想是有望行得通的。

  在这一年中,英美首脑先后举行了两次会晤。第一次是1970年10月,希思邀请尼克松到其位于契克斯的首相乡间别墅作客。英国寻求利用这次机会,一方面试图“构建英美首脑间的紧密私人关系,使总统对希思与英国尊敬有加”;另一方面,在不使用“特殊关系”这一过时术语的前提下,向尼克松表明,英国的欧洲政策既不会影响它对美国的基本态度,也不会减少它对世界事务的兴趣,“在新政府领导下,英国在政策上会与美国走得更近,这也要求它得到(美国的)相应信任”。(28)而尼克松虽早已意识到英国因衰落而“无法指望其发挥稳定世界形势的作用”,但仍十分看重英国承担的欧洲义务对美国的价值,因此也乐意通过这次访问向外界展示:尽管英美关系因世界形势变化存在着某些潜在问题——英国为加入欧共体可能会“疏远”与美国的关系,并使共同体与美国的经济纠纷变得更为棘手,但英国尤其是希思政府仍是美国的亲密伙伴。(29)

  在这次非正式峰会上,由于英美双方都表现出延续合作关系的强烈意愿,会面取得成功。尼克松与希思虽未就任何重大政治议题进行深入讨论,但会后他们都认为,通过谈话,两国领导人已建立起十分投契的私人关系。(30)

  如果说希思与尼克松的第一次会面仅仅表明“特殊关系”的续存而缺乏实质内涵,那么同年12月希思对华盛顿的官方正式访问则因其似乎预示着两国关系将有重大变化而历来为史家重视,因为正是在这次造访中,希思第一次公开表示,希望避免强调具有排他性意味的英美“特殊关系”,而代之以象征分享共同文化遗产与利益的“天然关系”。

  然而,只要我们全面、充分地考察希思的讲话语境与内容,就很难得出此时英美关系即将发生颠覆性变动的看法。应该看到,1970年下半年正值英国第三次申请加入欧共体的敏感时刻,而希思此时的表态一方面符合其长久以来的政治理念:英国要从美欧两头获益,就必须适度平衡地处理与两方的关系,在拉近与欧洲距离的同时也要避免被过紧地绑在美国的战车上,从而为自己在美欧之间赢得更多的回旋空间;另一方面,策略性因素也是希思这番讲话的直接动因,正如他自己所言,这是因为“英国不想被视为美国的特洛伊木马”;“英国在加入共同体之前不应因(它与)美国的关系而付出代价”。不仅如此,为了打消美国对英美关系可能因此“疏远”的顾虑,希思再三强调,他的策略是使英国首先加入欧共体,然后英国便能用英美的共同立场去影响欧共体决策。他还提醒美国人:美国支持英国加入欧共体主要是基于政治因素考虑,(31)而英国在欧共体内能够更好地捍卫美国的利益。(32)

  美国方面也深谙希思的两难处境——英国的经济萧条使希思不得不更为务实地将加入欧共体作为解决经济问题的首要选择;在谋求加入欧共体时,为了不刺激手中握有否决权的法国,英国必须小心谨慎地处理其与美国的关系。因此,尼克松对希思的有关英美关系的“新提法”表示了谅解,其原因正如尼氏所意识到的那样,“欧洲对于国际均势至关重要”,而英国的政治和外交技巧使之可以引领欧共体发展。在影响欧共体一事上,“除了让英国成功地加入欧共体,美国并没有其他更好的选择”。(33)

  由上可知,希思杜撰出“天然关系”这一术语的主要动机是双重的,既有关注眼前利益的一面——消除法国的怀疑,排除英国入欧的障碍;也是希思希望建构平衡大西洋伙伴关系,进行某种战略调整的产物。但无论如何,它绝非什么基于由来已久的脱离英美联盟考虑的结果。所以,尽管在华盛顿英美首脑会晤前后,希思曾多次对媒体发表讲话,声称“特殊关系”已终结,英国的未来在欧洲,英国加入欧洲将会有助于两者建立平等伙伴关系云云,但无论从何种意义上讲,都很难认为英国由此开始转向反美立场。实际上,就连当事双方也不这么认为。时任英国驻美国大使弗里曼高度赞扬英美首脑峰会所取得的巨大成功。美国方面,基辛格虽对希思因申请加入欧共体而要求“淡化”与美国的关系颇有微词,但也承认会谈气氛是亲切的,“双方观点在很大程度上是协调的”。(34)而尼克松也高度评价了他与希思在峰会上建立的紧密、和谐的工作关系,并承认自己从中获益颇多。(35)对此,也许英国《泰晤士报》颇具讽刺意味的评论更为犀利。它认为,华盛顿峰会不但推动了英美关系的发展,而且使希思与尼克松之间建立了前者所讳言的“特殊关系”,(36)从而道出英美主流社会对此事的基本看法——“天然关系”在本质上与“特殊关系”并无太大不同。然而,美国事实上是根据自身需要选择性地接受了“应急”而非“关系调整”意义上的“天然关系”,这虽在一方面使希思外交政策调整看似“初战告捷”,但在另一方面也为日后的美英冲突埋下了伏笔。

  在希思执政的第一年,由于英美领导人的共同努力,“特殊关系”顺利延续。在此基础上,希思下一步的重点工作就是加入欧共体了。

  对于希思而言,在其当选首相的第二年,最重要的事莫过于让英国尽快加入欧共体。英国“入欧”的关键是法国的态度。在当年6月的英法首脑会议上,希思向法国总统蓬皮杜明确承诺,由于地位与实力上的悬殊差距,英国将放弃与美国的“特殊关系”,而代之以它与欧洲国家的伙伴关系。(37)英国的种种“疏美亲欧”政治姿态与法国想利用英国牵制德国的动机,共同促成了蓬皮杜对英国的要求开了绿灯,希思如愿以偿地引领英国加入了欧共体。

  在英国第三次申请加入欧共体期间,希思始终遵循着“特殊关系”的惯例,向美国通报英方所取得的所有进展,而尼克松则对希思的计划予以坚定支持:他虽对欧共体扩容后的美欧竞争心存疑虑,却从未想过要给英国加入欧共体的谈判制造麻烦;不仅如此,尼克松还将英国成功申请加入欧共体作为希思“杰出的个人领导能力与明智政策的证明”而大加赞赏。(38)说到底,美国完全明白,设法获得欧共体成员资格一直是20世纪60年代以来英国历届政府努力追求的目标,而希思在此事上的成功,反映的正是上述逻辑的必然结果。同时,英国加入欧共体也是美国战后历届政府长期以来的一贯方针,这被认为是符合美国利益的。归根结底,无论是希思还是尼克松都相信,英国加入欧共体与英美保持紧密合作关系两者并不相悖:一个扩大的欧洲与重新激活的英国将会加强而不是弱化大西洋联盟。

  尽管如此,英美在英国入欧问题上的成功合作只是问题的一个方面。事实上,美国对欧洲一体化包括英国入欧,历来存在喜忧参半的双重心态。美国强调的是欧洲一体化应被纳入到大西洋联盟的架构之内,而不能允许其发展危害到美国利益。眼见英国入欧已成定局,华盛顿上上下下普遍弥漫着一种惋惜、受伤的情绪。(39)与此同时,尼克松政府内怀疑欧共体扩大会损害本国利益的呼声也因当时美国经济不景气高涨起来,而其中最具影响力的人物就是基辛格。基辛格虽然口头上支持欧共体的发展壮大,骨子里却对发展中的欧洲政治一体化持保留态度。他所愿者乃是一个有所发展但同时“又是温顺并依附于美国的欧洲”。(40)正是从这个意义上讲,基辛格有条件地支持英国加入欧共体,希望其代表美国的利益率领欧洲前行。一旦欧共体扩容与其政治一体化的前景凸显,独立自主意识和倾向加强,包括基辛格在内的美国当权者又开始担心这一“经济巨兽”会加剧美国与欧洲的经济竞争,会危及美国主导的“大西洋团结”。而且,随着后来事态的发展,尼克松政府的这一恐惧不断加剧,并使之在处理美欧矛盾问题上对希思政府寄予了更为迫切但不切实际的期望,英美关系因此承受了巨大的压力。  

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