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项目支出绩效评价指标体系的修订与完善

2019-12-01  渐华

绩效评价指标体系是客观反应其评价结果的各类指标的集合,是衡量、监测和评价项目支出经济性、效率性、有效性、公平性和责任感,揭示项目支出结果的量化手段。由于绩效评价涉及行业多,分布领域广 ,不同的行业领域、不同的评价对象、不同的评价目的,都会使项目支出绩效评价指标的设计和选择迥然有异。由此,项目支出绩效评价指标体系的设置和选取应充分考虑项目支出绩效评价的特点与环境等综合因素,并结合经济和社会发展实际需求不断调整和完善,这就使构建基于标准化、科学化的项目支出绩效评价指标体系成为必然。

完善指标体系建设

2011年,财政部发布《财政支出绩效评价管理暂行办法》(〔财预2011〕285号),该文件将绩效目标的设立作为绩效评价的核心,从年初绩效目标设立时确定的产出指标、效益指标着手,重点评价绩效目标的实现程度,同时加了项目决策评价指标和项目管理评价指标等方面的内容。文件提出的财政支出绩效评价指标框架(参考),设置了项目决策、项目管理和项目绩效等3个维度的一级评价指标,以及8个方面的二级指标,成为国内发布的第一个权威性财政支出绩效评价共性指标框架,该共性指标框架一直沿用至今。

2013年4月,财政部出台《预算绩效评价共性指标体系框架》(财预〔2013〕53号),结合预算绩效评价的发展方向,设立了项目支出、部门整体支出和财政预算等三个方面的绩效评价共性指标框架,其对项目支出绩效评价共性指标框架的设计包含投入、过程、产出、效果等维度的4个一级评价指标,以及6个方面的二级指标。

虽然财政部发布的《财政支出绩效评价管理暂行办法》和《预算绩效评价共性指标体系框架》,都是基于逻辑模型设计的,其原理都依照“如果投入……那么产出……”的因果逻辑关系设计相关指标体系,以探查财政资金投入与项目产出、效果之间的内在联系,但两个指标体系存在较为明显的差异。

一是指标体系设计的出发点存在差异,《财政支出绩效评价管理暂行办法》从项目决策与管理的实施流程出发,构建绩效评价的指标体系。《预算绩效评价共性指标体系框架》从财政资金投入运作的过程出发,设计绩效评价指标体系。

二是一级指标设计存在差异,《财政支出绩效评价指标框架》设置了项目决策、项目管理和项目绩效等三个一级指标,《预算绩效评价共性指标体系框架》设置了投入、过程、产出与效果等四个一级指标。

三是评价的重心存在差异,《财政支出绩效评价指标框架》通过关注项目决策与管理的科学性与规范性,考察项目实施带来的社会经济效益及可持续性影响,《预算绩效评价共性指标体系框架》则主要从财政资金投入的及时和规范性的角度,考察财政资金投入运作后带来的产出与效果。

四是对资金投入的评价视角存在差异,《财政支出绩效评价指标框架》虽然也涉及预算资金投入规范性问题,但同时更为关注预算资金的配置问题,将预算资金的配置能否满足项目任务的需求,能否保障项目任务目标的达成,预算资金的配置是否有标准,预算编制标准是否科学合理,在预算编制时预算标准有否得到充分体现等置于预算投入规范性之前。《预算绩效评价共性指标体系框架》则主要关注的是预算资金投入的规范性,仅含有“资金到位率、到位及时性”等各方面的指标,忽略了对预算资金投入是否科学合理、是否与产出和效果相对应匹配等对于财政预算资金决策来说极为重要的关键性评价要点。与此同时,“资金到位率、到位及时性”等指标发生于项目实施阶段,应属于项目的资金管理范畴,而非项目投入或决策类指标。

十九大报告明确提出,政府预算改革应“标准科学,约束有力”,其中的标准科学就是指预算编制要有明确的预算编制成本标准,要进行严格的成本核算,要充分体现预算编制对成本的控制取向。当前各级各地在开展绩效评价时主要依据的还是《预算绩效评价共性指标体系框架》,这就使对项目预算编制进行考评缺乏相应的抓手,使十九大报告提出的“标准科学”的改革方向难以落实,也使当前的绩效评价体系与政府预算改革的要求出现了脱节与不适应的地方。

由此,还需依照十九大报告精神,对项目支出绩效评价共性指标框架进行调整,重新设计项目支出绩效评价共性指标框架。

指标框架完善的思考

完善项目支出绩效评价共性指标框架,应以项目支出绩效评价的一级指标和二级指标的优化为核心,以逻辑模型为基础,以 “经济性、效率性、效果性、公平性、责任感”等原则为出发点,借鉴关键绩效指标法(KPI),构建项目支出绩效评价共性指标框架。

(一)项目支出绩效评价一级指标的优化

基于2011年绩效评价共性指标框架更符合预算决策需求,更贴近项目管理实际,与十九大报告提出的“标准科学、约束有力”的预算改革精神更加相符,可以2011年绩效评价共性指标框架为基础,在对其不严密的地方进行修订的基础上,构建项目支出绩效评价共性指标框架。

应在保留2011年绩效评价共性指标“项目决策”和“项目管理”两个一级指标的基础上,对其第三个一级指标“项目绩效”予以修订,将“项目绩效”分化为“项目产出”和“项目成果”两个一级指标。此项修订的好处在于:一是强化绩效评价的结果导向,突出预算绩效管理的任务完成及效益实现情况;二是可以消除该评价指标体系在评价逻辑方面的不严密之处,三是简化评价指标体系的结构。将“项目绩效”这一一级指标分化为“项目产出”与“项目效果”两个一级指标,不仅可以缩短指标体系的设置链条,还可极大简化评价指标体系的设置难度,通常情况下,三级指标即可适用于各类项目绩效评价活动的开展。

(二)项目支出绩效评价二级指标的完善

在项目支出绩效评价共性指标框架设计中,二级指标的修订较为关键,主要涉及三个方面的内容:一是预算编制问题,二是资金投入问题,三是产出成本问题。

在项目决策阶段,预算资金的编制问题极为重要,涉及到预算资金的编制是否科学合理,预算资金的配置与预期的绩效目标是否相匹配,预期的投入与产出是否对等方面的问题。由此,在设置预算绩效评价二级共性指标时,预算资金配置应为项目决策的核心二级评价指标。

不论是财政部2011年发布的《财政支出绩效评价管理暂行办法》,还是2013年发布的《预算绩效评价共性指标体系框架》,都将“资金到位率、到位及时性”等指标列为项目决策阶段的二级指标,但事实上,资金是否到位、到位是否及时等均发生在项目的执行阶段,应属于项目资金的管理问题。由此,在优化项目支出绩效评价共性指标框架时,应将“资金到位率、到位及时性”等归并为资金管理的二级指标。

成本控制是以成本作为控制手段,对经济活动实施有效控制的一系列管理活动,它通过系统工程原理的运用,对生产经营中发生的各种耗费进行计算、调节和监督,以发现薄弱环节,挖掘内部潜力,寻找一切可能降低成本的途径。

针对产出成本指标一直以来负面评论居多,其原因主要在于:在设置绩效目标时,这一指标基本上难以个性化填报,如果对成本进行了准确测算,对成本控制有全面的思考,则项目预算的编制科学合理、精确到位,其执行也就具有显著的刚性,难以有进一步的压缩空间,预算执行率百分之百是最好的结果。产出成本指标的填写就变成一句套话:“将预算支出控制在申报金额之内”,使这一指标在绩效目标填报时失去个性化存在的意义和必要。如果在填写绩效目标时承诺降低成本、削减支出,则预示着项目申报或有预算虚高问题的存在,因为成本控制反对“秋后算账”,提倡预先控制,要求在成本发生之前思考和研究为什么要发生这项成本,应不应该发生,应该发生多少,应该由谁来发生,应该在什么阶段及地方发生,是否确有必要等方面的问题,以降低项目预算资金需求。如果未对成本进行深入的思考,又如何能够了解与得知项目的成本可能会降低多少幅度呢?如果已经经过深思熟虑,确知预算能够下降多大的幅度,则应反映在预算编制之中,此时的预算编制就如前所述已是精确科学,并无进一步下降的空间。未做精确测算就承诺降低预算支出,项目申请方多半已将未来下调空间计入了预算申请额度之中,人为地抬高了预算申请规模,可这样的目标在审查时又会引起专家的质疑。由此,在填写绩效目标时,很多部门要么程式化填写,要么直接删除此指标,在事后绩效评价时,多半也不对此指标予以评价和探讨。有鉴于此,建议从绩效评价指标体系中取消此二级指标。

但删除产出成本二级评价指标并不意味着成本控制不重要,无需进行考核。恰恰相反,预算绩效管理的本源即是成本问题,正是普遍意义的“公共产品高成本问题”诱发了“预算绩效管理”的存在,公共产品成本问题是推动预算绩效管理不断发展的最根本性原因。成本控制问题如此重要,在绩效评价指标体系中显然还应有明确的体现与反映。鉴于成本控制多发生于事前或事中,即项目的决策阶段和项目实施阶段,反映的是项目的预算编制问题或预算管理问题,由此,建议在绩效目标填报阶段,将成本控制指标统一纳入对预算编制科学性评估的三级指标之中。在事后评价阶段,不仅要从成本控制的角度对预算决策科学性进行评价,还应对预算管理中的成本控制过程进行考核,由此,在事后绩效评价指标体系设置中,应将其归入对预算编制科学性和财务管理有效性评价的两个三级指标之中。

强化项目支出个性指标体系建设

个性评价指标是针对部门和行业特点确定的适用于不同部门、不同领域、不同行业、不同项目的绩效评价指标,是项目支出绩效特征的重要体现,是科学开展预算绩效管理工作、全面提高预算绩效管理水平的基础,是保障绩效评价结果科学、合理、公正的重要前提。

应在分类设计的总体思路下,依照部门职责、行业发展政策以及与绩效目标挂钩的原则,构建项目支出绩效评价个性指标体系。

(一)分类设置项目支出绩效评价个性指标体系

应坚持“分类设计”的思路研究项目支出绩效评价个性指标体系建设。通常情况下,每一行业领域都有其独特的工作内涵和支出特点,各行业在支出方向、支出重点和支出目标等方面均有不同的特色,对其产出与效果的考核也必然存在一定的差异,则对其进行绩效评价的个性指标体系也应按照不同的行业及领域分类设置,以对各行业、各领域具体绩效评价工作开展中的评价指标构建予以指导与帮助。

由此,应依照行业分类构建个性化指标体系,例如,设置一般公共服务类、外交类、公共安全类、教育类、科学技术类、文化旅游类、社会保障和就业类、医疗卫生类、自然资源类、节能环保类、农业农村类、林业类、水利类、交通运输类、经济发展类、城乡与住房建设类、物资储备类、应急管理类、市场监管类、邮政类、海洋与渔业类等领域个性指标体系。

目前,针对项目支出河北省设立了38类1479个个性指标,将资金额度较大的项目均分类纳入其间。广东省制定了专门的《财政预算绩效指标库》,共计收录20个行业大类、52个子类、277个资金用途、2589个绩效指标,形成了相对完整的指标体系。在全面实施预算绩效管理的情况下,可以充分借鉴地方实践的经验,构建合理的绩效评价个性指标体系。

(二)从部门职能出发构建项目支出绩效评价个性指标体系

每一财政支出项目都是在部门的框架下,为履行部门职能而设立并开展实施的,每一个项目(会议培训、信息化、基础设施建设、设施设备购买等共性项目除外)都与部门职能高度相关,由此,项目支出绩效评价个性化指标体系的设置还应从部门履职出发。

理论上来说,不论是对部门项目支出,还是对部门整体支出开展绩效评价,其根本目的都是通过对财政资金决策和使用效益的评价,反思部门履职行为是否正当、是否有效、是否违背了公共责任,服务对象对政府履职和提供的公共服务是否满意等方面的问题。绩效评价指标是开展绩效评价的工具,也是绩效评价价值导向的引导和反映,对部门项目支出绩效评价指标体系,特别是个性化评价指标体系的设计,应紧扣部门职责的履行,应在厘清部门职责的基础上,对部门财政支出活动进行考察,进而查看部门财政支出项目的设立与部门职责履行行为之间的匹配性,部门项目的执行与实现公共价值实现所需要资源之间的相关性,以及部门项目执行结果与应有的社会贡献度之间的相符性。因此,部门职责的履行应成为项目支出绩效评价个性指标体系设计的逻辑起点。

(三)结合行业发展政策构建项目支出绩效评价个性指标体系

在个性指标体系构建的过程中,还应充分关注相关领域国家战略及政策提出的绩效评价要求,并将其充分结合到个性指标体系建设之中,使个性指标体系既能够符合国家战略政策的要求,也能够符合行业部门的特点。以科技绩效评价个性化指标体系构建为例,《国务院关于优化科研管理提升科研绩效若干措施的通知》(国发〔2018〕25号)提出,科技项目绩效评价应按照“目标导向、分类实施、客观公正、注重实效”的要求,建立健全科学技术评价制度,同时,针对基础研究、应用研究、科技产业化等不同类型科技活动的特点,确定不同的评价指标、内容和标准,坚持评价的创新和质量导向。基于上述要求,可将科研项目划分为基础研究与应用基础研究类、技术和产品开发类、应用示范类等三大类,从“基础研究与应用基础研究、技术和产品开发、应用示范”等三个方面构建科技项目绩效评价个性指标体系。

(四)结合绩效目标构建项目支出绩效评价个性指标体系

绩效目标是预算绩效管理的对象在一定时期内达到的产出和效果,是预算绩效管理的第一环节,是编制部门预算、编制中期财政规划、实施绩效运行跟踪监控、开展绩效评价等的重要基础和依据。绩效评价指标体系的设计是绩效目标的具体化过程,目标的准确性、全面性、相关性及其最终的实现情况如何,都要通过绩效评价指标,特别是与每一目标高度相关的个性化指标来衡量。因此,绩效评价个性指标体系的构建必须以绩效目标为基础。

除此之外,绩效目标还是预算组织部门与预算执行部门之间达成的契约。绩效目标的申报是预算执行部门对合约的发起与提出,目标的审核与批复预算组织部门对合约的批准与认可,绩效目标一旦批复即意味着合约开始发挥效力。预算执行部门应依照绩效目标履行职责义务,预算组织部门应依照约定的评价体系和评价方法对预算执行部门绩效目标的完成情况进行评判,并依据约定的奖惩措施予以奖励或处罚。绩效目标实际上已成为联结预算组织及执行双方目标利益的桥梁。在这样一种绩效合约的强制性约束下,对预算执行部门预算执行情况进行的考核和评价,应该严格依照双方约定的绩效目标开展,同时,开展绩效评价的技术工具—绩效评价个性指标体系也应严格依照绩效目标设定。

(作者童伟系中央财经大学绩效管理研究中心主任、教授、博士生导师,袁嘉琳系中央财经大学财经研究院研究生)   

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