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“用电检查”是供电企业开展的一项例行性工作。由于电力设施的开放性及危险性，用户不安全用电、用户自身电力设施存在安全隐患、或者用户不安全作业等，使得触电伤害事件时有发生。在司法实务中，有的法院以供电企业未履行用电检查义务为由，判决供电企业承担民事赔偿责任乃至员工的刑事责任，给供电企业及其员工造成了不小困扰。2016年1月，国家发展和改革委员会废止了《用电检查管理办法》等，用电检查工作一时之间无所适从。这不禁让大家产生困惑：用电检查的法律属性是什么？它还有没有存在的必要？如有必要又该如何开展？ 要解答这些困惑，我们需要厘清“用电检查”的法律属性，甄别其包含的工作内容和范围，规划其未来发展路径，以已经启动的《民法典》编纂和即将启动的《电力法》及其配套法规的修订为契机，做好顶层设计，让行政权力回归政府、民事权利回归民事主体、市场化的服务交给市场。 一、“用电检查”之由来： 电能传输的自然属性及《办法》存废 用电检查是供电企业长期以来经常开展的一项常规性、例行性工作，自19世纪末、20世纪初伴随着电力工业的产生而同步产生，并随着电力工业的发展而沿续。有了电力工业就相应地产生了用电安全的问题，而保障电力安全就离不开对电气设备的检查，这是一个硬币的两面。这种检查和维护需要具备相应的专业能力，由此以来电力企业自然而然地承担了“用电检查”这一职能。电力工业发轫之初的用电检查，不过是自然伴生的工作内容。 供电企业专门化的用电检查，则是在电力系统发展到具有相当规模、电力供应严重短缺的时候，时间上大体是上世纪70～80年代，彼时的工作侧重于用电的计划管理与及安全检查。而且，受囿于当时的社会环境，供电单位尚未实现政企分开，此时的用电检查具有政企不分的鲜明特点，这也影响到后来《电力法》及其配套法规、行政规章的制定。至上世纪末，电力供不应求的状况发生了根本性的转变，但“窃电”又成为一大社会问题，“反窃查违”成为了用电检查的一项重要内容。 从电能传输的物理特性来说，电力的供应传输是发、输、变、配、用等诸多物理环节在瞬时同步进行，它们由此构成了一个庞大、复杂、互连、开放的电力系统，这一系统需要每时每刻都维系着电能传输的高度平衡。在这一系统中，一旦电力系统的某处发生事故，则影响到这种电能传输的平衡，甚至带来灾难性的后果，因此用户的用电安全不止与自身的生命财产息息相关，也殃及他人和公共安全。 由此看来，用电检查这一项工作早已有之，上述1996年颁布实施的《用电检查管理办法》只是一个阶段性的产物，时下《办法》的废止使得用电检查工作回到了此前的原点。 二、现行法律法规“用电检查”之规定： 权力与权利的模糊界限及认识偏差 作为部门规章的《办法》虽然废止了，但是制定《办法》所依据的上位法——具有法律地位的《电力法》及具有行政法规地位的《电力供应与使用条例》依然有效，它们均包含有“用电检查”条款。我们从研读相关法律法规的规定入手，以便对用电检查的法律特性有一个较为全面准确的认识： （一）《电力法》的相关规定。该法从两个方面对用电检查作出了规定：一是从调整国家行政机关（电力管理部门）对与行政相对人（电力企业和电力用户）之间的行政管理关系的角度对供用电监督检查作出了规定，具体为第五十六～五十八条，其内容是：电力管理部门依法对电力企业和用户执行电力法律、行政法规的情况进行监督检查，电力监督检查人员进行监督检查时有权向电力企业或者用户了解有关执行电力法律、行政法规的情况，查阅有关资料，并有权进入现场进行检查，等等；二是从调整供电企业与用户之间安全合理地履行供用电合同关系的角度对用电检查作出了规定，具体为第三十二、三十三条，其内容是：用户用电危害供电、用电安全和扰乱供电、用电秩序的，供电企业有权制止，等等。 （二）《电力供应与使用条例》的相关规定。该条例一是再次强调了电力管理部门对供电企业和用户的供用电监督检查；二是规定了用户不得有危害供电、用电安全，扰乱正常供电、用电秩序的行为和禁止窃电行为。该《条例》与《用电检查办法》同时制定实施，同属于与《电力法》配套的行政法规，因此该《条例》仅笼统地规定“电力管理部门应当加强对供电、用电的监督和管理”等。 （三）地方性法规的相关规定。陕西、天津、江苏、湖南等地相继制订了地方性电力法规，其中不乏“用电检查”条款。这些地方立法中对“用电检查”的规定基本类同，并且都吸收了《办法》的相关规定，其核心内容还是前述“供用电监督检查”及“用电检查”两个方面。 （四）原电力工业部制定《用电检查管理办法》。1996年原电力工业部颁发了《用电检查管理办法》这一部门规章，至2016年1月1日予以废止，该《办法》前后施行近十年。该办法颁布的目的，是规范供电企业的用电检查行为，保障正常供用电秩序和公共安全。《办法》的适用对象为供电企业对用户的用电检查，其内容包括：用电检查内容与范围、用电检查组织机构及人员资格、用电检查程序、用电检查纪律等。该《办法》虽已废止，但其规定的用电检查的内容与范围囊括了用电检查实际工作的全部范围，因此我们提供了一个探究用电检查之法律属性的完全样本。 从上述法律、行政法规、地方性法规及部门规章的规定可以看出，通常我们所说的与用户的用电相关的“检查”包括两个方面的内容： 一是作为国家行政机关的电力管理部门 “供用电监督检查”，其检查对象是电力企业与用户； 二是供电企业对其电力用户的“用电检查”，其内容是用户用电安全、诚实用电的检查、以及用户需要供电企业提供的帮助等。 为了准确区分，我们将前者称为“供用电监督检查”，后者称为“用电检查”。 上述法律法规并未直接表述出“供用电监督检查权”或“用电检查权”这两个名称，但从法律条文可以推定出，电力管理部门和供电企业是具有这样的一种权力或权利的。对应上述两项检查，我们可分别称之为“供用电监督检查权”和“用电检查权”。从“权”的法律性质来看，前者只能是一项行政“权力”——法律明确授予行政机关行使的一项职能，而后者应当是一项民事“权利”——随着政企分离，供电企业不是行政主体，用电检查是供电企业的民事行为。 在司法实践中，司法机关时常将供电企业的这种“权利”理解为“权力”，从而将“用电检查”这一民事权利理解为供电企业应当履行的法定职责，这种观点是难以成立的，理由如下： 第一，“用电检查”不同于“供用电监督检查”。如前所述，“供用电监督检查”是电力管理部门的行政权力，它同时也是责任和义务；行政权力是不能放弃的，放弃的后果则是承担不作为的责任；行政行为的当事人其地位也是不对等的，行政相对人不服从则应受到行政处罚。供电企业不是行政主体，不具有行政权力，它与用户所签订的供用电合同是平等民事主体之间的民事合同，“用电检查”的权利来源于双方的供用电合同及有关民事法律规范；而民事权利（典型如债权）通常是可以放弃的，放弃的后果则是自身的利益受损；民事权利通常是对等的，双方平等地享有民事权利，一方的权利就是对方的义务。二者的法律性质不同，法律责任迥异，不可将二者混淆。 第二，“用电检查”不同于“安全检查”和“安全监督检查”。根据《安全生产法》的规定，“安全检查”是县级以上地方各级人民政府的职能，“安全监督检查”则是各级安全生产监督管理部门的行政执法职能，二者显然都不是供电企业的职能。作为安全生产监督检查的行政主体，它所享有的安全监督检查的行政执法权（如：责令暂时停产停业、查封作业场所等）均不为供电企业所具有。用电检查虽然也需要供电企业的员工进入用户生产经营场所进行检查，但这种检查源自于双方有形之电力设施以及无形之电能的物理相连，源自于双方签订的供用电合同，因此是一种行使民事权利的民事法律行为。 第三，“物”的法律特性决定了“物”之所有者的权利与义务。物权是民法的一项基本的法律制度，电力设施设备乃至电能作为民法意义上的“物”，其“物”之所有者（延伸至“物”之占有、使用、经营者等）负有管理之权利与义务，且这种物权具有排他性。供电企业及用户对各自所有的“物”均负有同等管理责任，对属于用户所有的“物”供电企业不但无权管理、且实施管理则构成了侵权。正是“物权”的这种法律特性，奠定了包括《安全生产法》、《电力法》等的立法基础：“物”之所有者是其自身安全的当然责任主体。在售电主体即将多元化的情况下，向用户供电者未必就是向用户售电者，供电企业更无对用户进行检查的合同依据。 三、“用电检查”之内容及权利构成： 民事行为及民事权利的复合性 既然“用电检查权”是民事权利，它具体包括哪些基本民事权利？2016年12月1日云南省高级人民法院发布的《关于审理高压电触电人身损害赔偿案件有关法律适用问题的意见的会议纪要》界定：“电力企业依照法律、法规及合同约定实施的用电检查行为是民事法律行为”，但遗憾的是未能进一步阐述究竟其中包含有哪些基础性民事权利。权利构成的“成份”不明，则“使用方法”和“疗效”不清。 业已废止的《用电检查管理办法》，为我们提供了一份用电检查的内容清单，第四条中列举了用电检查的12项具体内容，我们一一解析其包含的基础性民事权利： 1、用户执行国家有关电力供应与使用的法规、方针、政策、标准、规章制度情况——这一项内容十分笼统，事实上这项职能应当由国家行政机关的电力管理部门来行使。 2、用户受(送)电装置工程施工质量检验——如彼时尚未签订供用电合同，则属供电前的履约准备，检验合格则签约，未经检验合格则供电企业有“不签约抗辩权”；如已签约，则属于协议的顺序履行，检验合格则履行协议的下一步骤，检验不合格则供电企业享有“先履行抗辩权”：一方的履约行为以对方的前一履约行为为前提，用户不首先履行义务则继后供电企业有拒绝履行的权利。因此，此项用电检查的权利基础是民法上的“抗辩权”，具体又包括“不签约抗辩权”和“先履行抗辩权”。 3、用户受(送)电装置中电气设备运行安全状况——由于供电企业与用户存在电气设备这种物理上的连接（即不动产的相邻），用户电气设备运行如存在重大安全隐患则危及供电公司的供电安全（包括电力设施设备的安全和电能传输的稳定平衡），此时供电企业有权要求用户排除危险、消除妨碍、实施自我救济（中止供电）、获得赔偿，这种权利属于民法上的“相邻权”：不动产权利人的行为（包括作为与不作为）不得危及相邻不动产的安全，相邻权利人享有相邻权。因此，此项用电检查的权利基础是民法上的“相邻权”。 4、用户保安电源和非电性质的保安措施； 5、用户反事故措施； 6、用户进网作业电工的资格、进网作业安全状况及作业安全保障措施——保安措施、反事故措施、保障措施，此三项内容与用户自身的用电安全息息相关，属于用户对自身安全自行负责的范畴，当然也间接影响供电企业的供电安全。供电企业提供此类检查，更多的是一种基于专业优势而为用户提供的超出职责范围“延伸服务”。国家电网公司发布的2015版高压供用电合同统一文本已将第4、6项内容纳入其中，此二项则由此转化为合同的“约定义务”，这种约定可视为其供电服务上的自我担责和对安全风险上的预先救济。因此，此项用电检查其实是延伸服务。 7、用户执行计划用电、节约用电情况——这在电力严重短缺的计划经济时代十分重要，当下已不具有现实意义。现在针对应急情况进行限电的替代性措施则为“有序用电”，属于政府部门的职责范围，供电部门负有配合执行的义务。 8、用电计量装置、电力负荷控制装置、继电保护和自动装置、调度通讯等安全运行状况——用电计量装置的作用是对履约标的物进行计数，通常形象地称之为“秤杆子”，对“秤杆子”进行检查纯属履约监督，换言之则是交付标的物数量抗辩权。电能交易上的一个特点，就是这种交易是连续发生的，而且计量器具一般安装在用户所在地，供电企业要掌握交易情况必须到达计量器具安装地的用户处所，因此用户负有协助配合之义务。其他设施设备则与第3项及第4-6项类同，或是与用电安全息息相关，或是延伸服务的范围。因此，此项用电检查一部分包含有履约监督及交付标的物数量抗辩的内容、一部分包含有相邻权的内容，其权利基础是民法上的“违约抗辩权”和“相邻权”。 9、供用电合同及有关协议履行的情况——毫无疑问，这是典型的履约监督。其实，其他多项用电检查的内容也包含在履约监督之中（如计量器具的准确性、电能质量情况、窃电），如在履约监督中发现违约情况，守约的一方当然具有违约请求权。因此，此项用电检查的权利基础是“违约抗辩权”和“违约请求权”。 10、受电端电能质量状况——通俗地理解，就是根据供用电合同交付的标的物的质量如何，为交付标的物质量抗辩权。如供电方供给的电能质量不合格（电压、频率、波形不合格等），则受电方有权要求消除妨碍、拒绝接受或者获得赔偿；如因受电方因自身原因影响到供电方的电能质量，则供电方有权要求消除妨碍、拒绝供电或者获得赔偿。因此，此项用电检查的权利基础是民法上的“违约抗辩权”和“违约请求权”。 11、违章用电和窃电行为——违章所指的“章”通常是电力管理部门的规章或供电企业内部的规章制度，这对于合同相对人的用户并无直接的约束力，但这些“规章”可以通过供用电合同条款纳入“契约”，事实上供用电合同的若干条款就已经体现了“规章”的内容。另外，窃电显而易见是违约行为（也是违法行为，视危害程度还应当分别受到《治安处罚法》及《刑法》规制）。因此，此项用电检查的权利基础还是民法上的“违约请求权”。 12、并网电源、自备电源并网安全状况——所谓“网”，指的是供电企业的“电网”，包括可见的电力设施设备和不可见的保障电能稳定均衡输送的复杂控制系统。并网电源、自备电源与用户的用电安全相息息相关，并影响到与之相连的供电企业电力设施设备的安全及电能传输的稳定平衡。因此与第3项内容类同，此项用电检查的权利基础也是民法上的“相邻权”。 通过对上述用电检查12项具体内容的详细分析，撇开没有多少实质性意义的第1项以及延伸服务的内容，我们可以得出这一结论：用电检查其在法律上的意义，其实质是一种包括行使相邻权、抗辩权、违约请求权在内的多项民事权利的复合性民事法律行为；换而言之，“用电检查权”其法律上的本质属性，就是包含相邻权、抗辩权、违约请求权在内的多项民事权利的复合性民事权利。至于供电企业的“延伸服务”（其中还有《办法》第五条“用户要求帮助检查”部分），既非用电检查的主流，也非供电企业本应履行的职责，如供电企业需要继续承担则完全可以纳入供用电合同，其法律性质终究还是民事权利与义务。 当然，平等民事主体的权利与义务是对等的，这种对等体现在：用户对供电企业也享有相邻权、违约请求权、签约请求权、抗辩权等民事权利。用户的这些民事权利是一直存在的，它通常通过供电企业的“用户投诉机制”来受理和表达。民事权利的对等性也进一步说明，用电检查权是一种民事权利，不行使这种权利其法律后果是使自身合法利益受损。 基于用电检查的民事权利属性，《用电检查管理办法》之存废对该权利的存续及行使不产生实质性的影响——该权利既然源自于民事法律关系，它就不因这一《办法》之实施而产生、也不因这一《办法》之废止而丧失，它的存续及行使完全应当依照民事权利的特点来运行。  四、破解 “用电检查”之困——“权力”与“权利”的各得其所与专业化服务的市场路径 厘清了“用电检查”的民事法律属性，这对破解当前用电检查之困乃至将来顶层设计之路径就比较明了： (一)以当前《民法典》的编纂为契机， 引入“用电检查”条款。 在现在单行的几部民法中，对相邻权、抗辩权等与用电有关的民事权利尚有不尽完善之处：一是目前有关抗辩权的规定分散在《担保法》、《合同法》中，且不够全面；二是可以考虑在《合同法》第十章“供用电合同”中引入用电检查条款，以消除社会各方面对用电检查的误读、误解和误用。当前国家正在编纂《民法典》，引入“用电检查”条款正当其时。 (二)修改《电力法》及其配套法规， 让“权力”与“权利”各得其所。 当前《电力法》及其配套法规的修改已经列入提上日程，电力管理部门的“供用电监督检查”事实上长期处于缺位状态，且与其他行政权力存在重合，似可取消；供电企业（包括将来的售电公司）的“用电检查”法律地位尚不明晰，如在将来《民法典》中有所体现则《电力法》等专门法律法规不必再行规定，如《电力法》需要保留则应进行适当修订以避免“权利”与“义务”的混淆。在修法之前，电力管理部门须履行“供用电监督检查”的权力，各级政府及其安监部门履行“安全检查”和“安全监督检查”的权力，供电企业行使“用电检查”的权利，公安机关依法查处窃电违法犯罪行为，在“权力”及“权利”的行使上各司其职，各得其所。 (三)出台司法解释，指导司法实践。 原有的《最高人民法院关于审理触电人身损害赔偿案件若干问题的解释》已经失效，“产权人归责”一说失去了司法解释的支持，各地法院在司法实践中对用电检查性质的认定偏差较大。云南省高级人民法院对“用电检查”的民事法律属性作出了较为准确的界定（《云南省高级人民法院关于审理高压触电人身损害赔偿案件有关法律适用问题的意见的会议纪要》明确，“电力企业依照法律、法规规定及合同约定实施的用电检查行为是民事法律行为”），在《民法典》编纂尚未完成或未引入“用电检查”条款的情况下，可以考虑由最高人民法院出台新的有关用电检查的司法解释指导全国的司法实践，避免司法裁判上的偏差。 (四)引“章”入“约”，将规章转化为约定。 鉴于《用电检查管理办法》已经废止，基于用电检查的民事权利法律属性，供电企业及用户双方可以通过意思自治的方式，引“规章”入“契约”，将部门规章、企业内部规定转化为双方的合同约定，使得用电检查有“约”可依、双方权责界限清晰。 (五)规范供电企业用电检查工作， 维护双方的合法权益。 供电企业行使用电检查权这一民事权利时，也应当在合理限度内，不得损害用户的合法权利。因此，供电企业内部管控权利行使的制度措施亦不可少，因此需要确定自身的权利边界，规范自身行为。基于民事权利与义务的对等性，供电企业接受用户对等行使民事权利的机制（即通常的“供电服务投诉”）也是十分必要的。 (六)以技术手段及时隔离用电安全事故， 实施紧急避险。 再完备的安全措施也不可能彻底杜绝用电安全事故的发生，一旦发生的情况下供电企业应当采取民法上的“紧急避险”措施，及时隔离电力安全事故（包括用户侧和供电侧），防止损失的扩大。这既是供电企业自身免除、减轻法律责任的需要，也是维护用户合法利益的需要。 (七)以市场化的方式满足用户的用电安全需求。 在目前的现实中，期望供电企业通过用电检查的手段来保证用户的用电安全，如前所述既不必要、也难以实现，用户自身的安全责任不可替代，用户的用电安全状况也不宜由供电企业评判，用户对自身的安全负责也最为直接有效。在用户不具有专业能力的情况下，需要以市场化的专业服务来满足用户的用电安全需求。这种购买专业服务的类似事例在我们的生活中随处可见，如电梯的维护保养、机动车的维修保养及安全检测、家用电器的维修、银行网点现金的武装押运、建筑工程的监理等。这些都是通过专业化、市场化的服务，有效地满足了用户的需求。对于用户的用电安全需求而言，解决的合理有效途径还在于走市场化、专业化服务的电气设备运行维护之路。 *此文部分内容登载于《中国应用法学》2017年第3期。 本文作者为： 吴德松、刘思思（国网湖南省电力有限公司）。 图文编辑：徐鹏博。 E N D  |
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