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谈专业实务话题 说执业感悟共识 让法官更懂律师 让律师更懂法官 投稿邮箱 ： judgelamp@126.com 樊荣禧 江苏省南京市中级人民法院 导读：2016年10月，中办、国办印发《关于完善农村土地所有权、承包权、经营权分置办法的意见》，提出农村土地“三权分置”，这是继家庭联产承包责任制后农村改革的又一重大理论、制度和实践创新。但法律的滞后性和社会的鲜活性也给司法实践带来诸多难题。下文结合审判实务，就城乡一体化建设中涉农村土地承包经营权纠纷难点问题分析探讨。相关文章曾发表于《法律适用》，因所涉问题一直存在，且多涉法律缺失，值得司法审判工作继续关注。樊荣禧法官将原文重新修改并整理之后，交由审判研究分上、下两篇推送给法律同仁。 关联阅读链接：↓ 农村土地承包经营权纠纷案件审理 · 上 ▽ 难点五：涉及发展规模经营的矛盾纠纷 问题产生 通过土地流转，实现规模经营，提高土地生产率，发展高效农业，是我国现代农业的发展方向。但是，按人口均分土地的家庭承包使土地分散、细碎，难以形成规模经营，维护农户的合法权益与发展规模经营之间存在利益冲突。一些乡镇打着发展规模经营的旗号，片面强调“以地兴镇”“以地招商引资”，采取行政干预手段，强行流转承包地，严重损害了农民在土地流转中应享有的主体权和自主权，埋下许多群体性事件的矛盾隐患。如某县高速公路两边的“绿色通道”问题。［1］另一方面，也有少数农户为个人利益，借机满天要价，滥行权利，给当地发展规模经营设置障碍。如王某诉某镇政府、某农庄公司承包经营权侵权纠纷案。［2］ 审判实践 对未签订合法流转合同的，农民要求确认村委会和第三人侵权或违约，赔偿经济损失，予以支持；农民要求恢复原状，返还承包地的，一般不予支持。对只要求增加承包金的，根据流转价格是否显失公平或“利益严重失衡”酌情调整。 处理难点 如何兼顾个体权利保障与集体经济发展之间的关系是此类案件的处理难点。从大处看，促进经济发展是社会进步必然选择，发展规模经营、都市农业和高效农业，是当前城乡一体化发展中的一个重要举措，法院应为区域经济发展提供司法保障。实践中，这种做法可能助长一些乡镇部门违法行事，损害农民权益，如陈某诉某林场承包合同纠纷案。［3］但如果机械套用法条来办案，又可能影响规模经营发展。 对策建议 对已经形成的规模经营，以维护经济发展为原则，以经济赔偿为保障农民权益的主要形式；对尚未形成的规模经营，以保障农民合法权利为原则。 难点六：涉及农村公益事业占用承包地的矛盾纠纷 问题产生 农村公益事业属于农村基础设施建设，主要指向农村居民提供的公共产品或公共服务，包括交通、教育、卫生、医疗、文化、体育等方面。加强农村各项社会事业基础设施建设，是统筹城乡经济发展，全面建设小康社会的必然要求。以修路为例，“要想富，先修路”形象地表达了广大农民的心声。南京早在2000年国家交通部提出“修好农村路，服务城镇化”的目标后，就开始大力建设农村公路，出台了“以奖代补”政策，［4］并率先实现了“村村通”，深受广大农民的欢迎，被交通部誉为中国农村公路建设的“南京模式”。 按照谁受益谁负担的政策原则，兴办公益事业的村采取了土地调整、代缴农业税、粮食补偿、资金补贴等措施，被占承包地的农户得到了一定的补偿。但随着国家免征农业税后，原先的补偿措施已暴露出许多不足，相当部分被占地的农户很难得到补偿，甚至得不到补偿，出现了农村公益事业占地与失地农民补偿问题之间的矛盾。如陈某诉某村委会土地承包纠纷案。［5］ 审判实践 倾向性观点认为，要求判决返还承包地，将损害公益事业，不予支持。 处理难点 应否给予补偿以及如何补偿是此类案件的处理难点。村办公益事业占用承包地既不属于国家征用，也不符合村集体依法收回土地的情形，更无书面证据证明系农民自愿交回土地。因此从法律上讲，农民对被占用的土地仍享有承包经营权。因村办公益事业是为全体集体经济组织成员服务，得到绝大多数成员的同意，且符合国家有关政策，故不能认定村委会兴办公益事业占地行为违法。所以，村集体对农民不应适用赔偿而应适用补偿。 带来的问题：第一，将引发大量诉讼，所有涉公益事业占地的农民都可能提起诉讼，村集体是否有能力补偿？第二，兴办公益事业本是利民的好事，当初并无异议。事隔十几年后再判令给予补偿，可能不利于树立正确的价值导向。第三，补偿标准如何确定？是以国家征用土地的当时价为参照，还是以现在价格为参照？是以土地每年平均收益一次性支付，还是每年支付？如果该地将来国家征收，征地补偿款应当归谁？当失地农民看到其他土地被征用或占用后能获得较高补偿费时，内心会极不平衡，矛盾自然会升级。 对策建议 对于由区县或乡镇组织规划建设的公益事业，占地问题涉及政府行政行为，应通过行政诉讼程序解决，民事案件不予受理；对于由村集体组织规划建设的公益事业，当事人要求赔偿或补偿的，如村委会无证据证明已经给付，则参照有关征地补偿标准，酌情支持。 难点七：涉及 “代耕农”“外来户” 的矛盾纠纷 问题产生 代耕农是指自愿与镇、村或农户以书面或口头方式订立农田代耕关系，并承担代耕田公购粮任务、从事农业生产的外地农民。“代耕农”是20世纪八、九十年代历史发展的产物，以珠江三角洲最为突出。 改革开放以后，由于经济发达地区第二、三产业的发展，城市周边农村的许多农民纷纷洗脚上田进入工厂，将大片边远粮田丢荒弃耕。为减轻国家公购粮任务压力，各乡镇基层组织和农村干部通过各种关系，联系经济落后的农民来代耕农田。为吸引外来劳动力入户落耕，有些乡镇还实行了一系列的优惠政策，如承诺办理入户手续、分配宅基地建永久性住房、与同村村民享有同等待遇等。 于是，落后地区的农民便放弃老家的房屋、承包地，甚至注销原地户口举家迁徙。在二十多年的代耕生涯中，有一部分人的入户问题被解决，成为“外来户”。随着农村工业化和城市化的推进，土地资源不断减少，土地价值日显珍贵，加上国家惠农政策的实施，原承包户开始回乡要求返还承包地，与“代耕农”“外来户”之间发生争地纠纷。 审判实践 在无书面转让协议或书面协议约定不明的情况下，一般认定双方系转包关系，原承包户要求返还承包地的，予以支持。 处理难点 从法律上讲，代耕关系实际上是一种向农村集体组织成员以外的农民转让农地承包经营权的转包关系，代耕农以承包人的身份对土地进行代耕，不能因有农田代耕行为而改变土地所有权归属，也不能因此而成为农村集体经济组织成员，不能享有收益分红权利。因此，司法实践中，代耕农和外来户多处于不利地位。 客观地说，代耕农在乡镇农村经济发展中曾发挥了一定作用。一方面，他们恢复了大片因农业劳动力转移而丢荒的农田，确保了国家公购粮任务和缴纳税费任务的完成；另一方面，他们使原承包人摆脱了承包地的负担，可以专心从事他项经营活动，从而促进了当地经济发展。 令人关注的是，裁判结果对于公平和稳定带来的影响。对于“外来户”，承包地被原承包户要回后变成有户无地的农民，而在村民自治的背景下，往往又被村民以民主票决的方式排除在集体财产和收入的分配之外，最终成为无田地、无保障的农民。如李某诉张某返还承包地案。［6］对于“代耕农”，情况更糟。因为没有户口，得不到征地补偿和拆迁安置，不能参加选举，不能参军、入党，子女上学是难题，甚至连结婚、开银行帐户、上车牌等都十分困难。这一特殊群体几乎变成了无出路、无生路、无退路的“城市土著人”。 对策建议 代耕农和外来户是“历史”遗留问题，建议政府部门解决对无承包地的外来户，应给予最低生活保障和困难补助；对无承包地的代耕农，符合入户条件的，应尽早解决户口问题；不符合条件的，应多做说服教育工作，鼓励其回家乡或另谋职业。 难点八：涉及 “集体经济组织成员资格” 的问题 问题产生 随着农村经济改革的不断深入和城市化进程的不断加快，城市周边的农村集体经济组织涉及征地补偿、收益分配等纠纷明显增多，这些案件矛盾焦点多涉及成员资格问题。集体经济组织成员资格问题越来越成为农村土地承包纠纷中无法回避的问题。我国目前的法律没有对取得集体经济组织成员的条件作出明确规定，实践中通常的做法是：由该集体经济组织通过村民自治制度来认定集体经济组织成员的身份。 长期以来，村民自治虚化一直是农村社会公共管理中的一大弊病，尤其是近年来村、组合并之后，一些村干部的权力意识随着权力的增大而膨胀，对内一手包揽大权，对外以村民代表会议名义任意行事，或随意中止与其他农户的承包合同，或违法收回承包地，或按照“土政策”“土办法”分配征地补偿款和其他收益，而且还任意行使解释权。其结果是，村民是否属于该集体经济组织成员完全由个别村干部决定，出嫁女、离婚妇女、入赘女婿、外来户等特殊群体人员的合法权利常常被剥夺，“无村民资格”成为少数村干部肆意妄为的挡箭牌。 审判实践 根据江苏高院《2006年审判纪要》的规定，对涉及成员资格问题的纠纷案件不予受理。［7］ 处理难点 立法缺失，现实无法回避，致使矛盾逐步扩大。关于集体经济组织成员资格的标准问题，我国相关法律、法规、司法解释均未作出界定。“由于农村集体经济组织成员资格问题事关广大农民的基本民事权利，属于《立法法》第42条第1项规定的情形，其法律解释权在全国人大常委会，不宜通过司法解释对此重大事项进行规定，为此，最高院已经根据《立法法》第43条规定，就该问题建议全国人大常委会作出立法解释或者相关规定。”［8］ 关于土地征用补偿纠纷中涉及成员分配资格应否受理的问题，最高院的意见也不统一。［9］最高院《2005年司法解释》第1条将“承包地征收补偿费用分配纠纷”归于受理范围，同时，“集体经济组织成员就用于分配的土地补偿费数额提起民事诉讼的，人民法院不予受理。”司法实践中法院面临的困境是：既无成员资格的认定标准，也无“是否涉及成员资格”的评判依据，而村委会又惯常把“无本村村民资格”作为规避责任的挡箭牌。 对策建议 立法上应尽快制定相关法律或司法解释。在集体经济组织成员资格的认定标准尚未确定前，法院可对涉及集体经济组织成员资格的范围予以明确，即哪些问题属于涉及成员资格的认定标准，哪些问题不涉及成员资格。 难点九：涉及村民小组独立承担民事责任的问题 问题产生 我国长期实行“三级所有，队为基础”的农村集体所有制，生产队是农村集体土地最主要的所有权人之一。实行家庭承包以后，生产大队和生产队便演变成现在的村民委员会和村民小组。 村民小组作为集体土地的所有者，当然具有土地承包的发包方资格。但是，目前的村民小组地位虚化、职能缺失，已完全不再是过去意义上的生产队，大部分村民小组无资金、无财产，无组织机构、无管理人员，连公章也被取消了，只设一个小组长，甚至有的连小组长也推选不出，只好由村干部兼任，其主要职责也只是负责召集人员、上传下达等工作。因此，在实践中，村委会常以村民小组是适格被告为由，规避法律责任，而村民小组因无独立财产可供执行，亦不在乎责任承担。结果，法院判决书因难以执行而成为一纸空文。 审判实践 司法实践中，既有判令村民小组独立承担责任的，也有追加村委会为共同被告承担连带责任的，但到目前为止，尚无一起执行完毕的案件。 处理难点 村民小组的民事主体地位与民事责任能力之间不相适应，导致法院判决因无法执行而失去意义。关于村民小组的民事主体资格问题，我国《宪法》《民法通则》《土地管理法》《农村土地承包法》等均规定，［10］土地归农民集体所有，村民小组是农民集体的组织形式之一，国土资源部也有类似的规定。［11］ 最高院1999年《关于审理农业承包合同纠纷案件若干问题的规定（试行）》［12］和江苏省高院《2006年会议纪要》，［13］对村民小组的独立诉讼主体资格给予肯定。但与此不相适应的是，村民小组单独作为被告时，却无独立承担民事责任的能力，法院判决常常落空。 如果将村民小组应承担的民事责任分配到该集体经济组织内的全体村民承担，强制执行既操作困难又有法律障碍，因为追加小组内所有的村民为被执行人，缺乏法律依据；如果追加村委会为共同被告并判令承担连带责任，则意味着全村的其他村民小组也要为涉案的村民小组承担民事责任，情理不通，因为村委会是全村村民集体经济组织形式，其财产属于全体劳动者集体所有。［14］ 对策建议 对于属于村民小组集体所有的宅基地、山林、水库、水塘等财产，村民小组在自行管理、决策过程中引起的纠纷，可由村民小组独立承担民事责任；对于村民小组属执行村委会方案引发的纠纷，可追加村委会为共同被告，承担相应的民事责任。 ［1］某县实施高速公路两边“绿色通道”工程，但在具体执行过程中，个别乡镇部门过于急功近利，下指标、定任务、限期限，不仅流转价格低，每亩租金300元（全县正常价格550元），而且采取行政干预手段强迫农户签订土地租赁合同，租期20年。如农户不同意，便会“连坐”到亲属：有上班的暂停上班，有拿工资的暂停发放工资，有工程项目的暂停施工等，迫其就范。失地农民强烈不满，曾多次酝酿群体性毁林砍树事件。 ［2］该案被告镇政府和某村委会将79亩耕地集中对外出租给南京某农庄公司发展规模经营，绝大多数农户均签字同意，但原告王某（6.2亩多地）等少数农民而未在村委会合约上签字。村委会、镇政府与某农庄公司签约后，公司便开始投资运作。在施工过程中，王某阻挠，与公司发生冲突，2002年11月诉至法院，要求停止侵权，恢复原状，赔偿损失13.8万元。2005年10月法院立案受理，2006年10月一审法院以原告仍在耕种，被告并未占用为由，判决驳回诉讼请求。2007年9月二审法院维持原判。该招商项目从开始规划、投资、施工到最后搁置、流产。 ［3］该案原告陈某与被告某林场于2001年签订承包合同，承包10亩板栗园，期限10年。2006年，被告将板栗园周围土地1000多亩连同板栗园一并发包给某公司发展规模经营。原告遂以被告违法收回承包地为由，主张返还承包地，继续履行合同并赔偿损失。一审法院考虑到10亩板栗园与1000亩规模经营的利益平衡，只认定被告违约，判令其赔偿损失。当事人均未上诉。 ［4］“以奖代补”就是形成以交通局、县区和乡镇两级政府共同参与的投资主体，交通局提出设计标准并负责验收，根据验收结果支付奖励资金，符合标准的每平方米补助8元。县区政府投入部分财政和有关专项资金，其余部分由乡镇政府自筹。 ［5］该案原告陈某在二轮承包时取得承包地，1999年，村集体计划修一条村道，以便连接乡道有利村民出行，村民皆同意。修路占地共涉及23家农户，村里通过核减农业税、给予青苗费进行了补偿。涉及陈某的耕地1.9亩，因地荒无青苗而未补偿，只核减了农业税。2009年，陈某以其1.9亩地被村委会非法占用为由，多次上访、闹访，要求返还承包地并赔偿损失，直至诉至法院。一审法院判决驳回诉讼请求，二审经过多次调解，最后由村委会承诺将村内某工程发包给陈某，陈某遂撤诉。 ［6］该案被告张某系安徽籍人，1999年来宁购买原告李某父母（全家四人）住宅房并耕种其承包地，李某全家迁居县城。后被告张某全家在本村落户，李某父母双亡，李某出嫁外乡，李某之弟转为国家公务员。现李某起诉张某要求返还承包地。 ［7］江苏高院《2006年审判纪要》关于土地征用补偿费分配纠纷中涉及集体经济组织成员资格确定问题的处理是规定：“对土地征用补偿费分配争议中涉及集体经济组织成员资格确定问题，当事人提起民事诉讼的，人民法院不应受理。” ［8］最高法院民事审判第一庭编著《最高人民法院农村土地承包纠纷案件司法解释理解与适用》，人民法院出版社2005年8月1日第1版，第16页。 ［9］最高人民法院1994年《关于王翠兰等六人与庐山区十里乡黄土岭村六组土地征用费分配纠纷一案的复函》（[1994]民他字第28号）认为不属于法院受理案件的范围；2001年7月《关于人民法院对农村集体经济组织所得收益分配纠纷是否受理问题的答复》（法研[2001]51号）认为应当受理；2001年月12月《关于村民因土地补偿费、安置补偿费问题与村民委员会发生纠纷人民法院应否受理问题的答复》（法研[2001]116号）认为参照法研[2001]51号办理。 ［10］《土地管理法》第10条规定：“农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理；已经分别属于村内两个以上农村集体经济组织的农民集体所有的，由村内各该农村集体经济组织或者村民小组经营、管理…”《农村土地承包法》第12条规定：“农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会发包；已经分别属于村内两个以上农村集体经济组织的农民集体所有的，由村内各该农村集体经济组织或者村民小组发包。” ［11］国土资源部2001年11月关于依法加快集体土地所有权登记发证工作的通知规定：“凡是土地家庭联产承包中未打破村民小组（原生产队）界线，不论是以村的名义还是以组的名义与农户签订承包合同，土地应确认给村民小组农民集体所有。” ［12］最高法院1999年《关于审理农业承包合同纠纷案件若干问题的规定（试行）》第36条规定：“本规定所称的发包方，是指村内各农村集体经济组织或者村民小组、村集体经济组织或村民委员会、乡（镇）农村集体经济组织等。”该司法解释现已废止。 ［13］江苏高院《2006年审判纪要》第2条“关于村民小组的诉讼主体地位问题”指出：“现实生活中，村民小组独立拥有土地所有权的情形仍普遍存在，法律也因此确认了村民小组具有独立的发包主体资格。因此，在农村土地承包纠纷中，村民小组可以作为独立的诉讼主体参加诉讼。” ［14］《民法通则》第74条规定：“劳动群众集体组织的财产属于劳动群众集体所有……集体所有的土地依法属于农民集体所有，由村农业生产合作社等农业集体经济组织或村民委员会经营、管理。” 核校：焦文 璐蔓 投稿 检索 阅读 ↓ 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