【本期关注】孔祥斌 | 生态文明背景下的中国耕地保护战略与路径

生态文明背景下的中国耕地保护战略与路径

中国农业大学土地科学与技术学院  孔祥斌

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引 言

为了保障粮食安全，中国建立了世界上最为严格的耕地保护制度，实施了耕地占补平衡、永久基本农田保护、建设用地集约节约利用以及高标准农田建设等一系列重大政策，构筑了中国耕地红线。通过实施严格的耕地保护制度，我国不仅守住了18亿亩红线的耕地数量，而且划定了15.5亿亩永久基本农田。《新中国成立70周年经济社会发展成就报告》显示，2018年全国粮食总产量为13158亿斤，比1949年增长4.8倍，年均增长2.6%；中国用不到世界9%的耕地养活了世界近20%人口，而且百姓餐桌越来越丰富。这表明，我国实施的严格的耕地保护制度为保障中国人的粮食安全起到了不可替代的基础性作用，为最大限度减少对国际粮食依赖，维护全球粮食价格稳定做出了重要的贡献。

近几十年来，中国积极参加全球气候变化协定，承诺并实施了低碳排放减排目标，积极发展低碳产业，最新美国NASA卫星数据表明中国是近40年来全球变绿的最大贡献者。当前，中国已经全面进入到生态文明的新时代，创新、协调、绿色、开放、共享的发展指导思想已经深入社会、经济的各个领域。在生态文明时代，中国需要构建耕地保护战略的大国全局观、生态观和全球视野，即协调坚守耕地安全底线和推动大国高质量发展的大局观；促进耕地数量质量保护和耕地资源永续利用的生态观；从全球视野构建支撑开放型的耕地资源安全战略保障体系。并以此为指导，在更高层面、更高质量、更具有可持续性的国家耕地资源安全战略支撑体系下，全面支撑中国粮食安全的资源支撑能力，保障中国饭碗装中国粮，牢牢守住中华民族的生命线。

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中国耕地资源保护的现实情况及可能挑战

1.坚守耕地数量红线形势严峻

一定耕地资源数量是国家粮食安全的保障，但是，在全球气候变暖和国家经济发展转型升级的窗口期，耕地数量保护面临更为严峻的压力。全球气候变暖和极端气候灾害频繁发生将对我国的小麦、玉米和水稻生产产生不利影响，只有足够的耕地数量才能应对可能的极端气候灾害，才能发挥大国的抵御风险的效应；由于长期人地关系紧张的国情，现有耕地有相当一部分占据了原本属于湿地、草地、滩涂和林地的空间。在生态文明背景下，需要协同生态红线划定，有序退出三个生态敏感区域的耕地资源：一是350-400毫米等降水线下的农牧交错带不稳定耕地，二是西南地区大于25度的坡耕地，三是沿海、沿江和沿河的滩涂用地。由于我国不同区域发展阶段差异显著，在现有的财政、税收和投资体制未改变的情况下，地方依然会依赖土地财政，占用耕地追求扩张发展的趋势依然强劲。因此，耕地数量红线面临比以往更加严峻的挑战。

2.优质耕地损失难以得到补充

由于我国耕地资源分布和经济发展优势区域的空间重叠原因，优质的耕地资源区也是城市化和工业化快速发展的区域，优质耕地与城市发展产生了面对面的冲突。尽管我国确定了占补平衡的政策，但是耕地占优补劣、占近补远的形势未得到根本改变。占用的耕地大多是平原区和水热条件好的区域，而补充的耕地则分布在山区、甚至远离农民耕作范围，补充的耕地再撂荒现象严重。平原区平地和山区坝地的优质耕地资源过度耗费依然严重，并且这种优质耕地损失是难以弥补的。

3.耕地生态问题突出 

第一，耕地土壤肥力基础薄弱，土地退化严重。根据联合国粮食和农业组织（FAO）数据，我国耕地土壤优质含量平均值为1.86%，除了略高于中亚、西亚和非洲部分地区，低于世界土壤有机质含量的平均值，更低于美洲、欧洲，总体上耕地土壤肥力基础薄弱。据张福锁等的研究，从20世纪80年代以来，我国耕作土壤pH下降了0.13-0.80，其中南方区域土壤酸化最为显著；土壤物理性状退化，长期单一耕作、过量施用化肥的种植方式，导致我国农田土壤出现物理性障碍，主要表现在耕层变薄，土壤紧实度增加，孔隙度、渗透性降低等。第二，水资源紧缺制约和限制了耕地生产潜力的实现。中国耕地数量重心北移的趋势还在加剧，北方已经成为粮食生产的重心，北粮南运趋势也在加剧。我国是严重缺水国家，北方更是传统的资源性缺水区域。华北平原已经是世界三大地下水“漏斗”之一，地下水下降已经严重制约了耕地资源利用。第三，土壤污染和生态问题严重制约了耕地资源的可持续利用，威胁了国家的粮食安全。长江中下游平原土壤重金属污染、西北地区农膜白色污染、局部区域耕地沙化、盐渍化和土壤侵蚀等问题依然严重。

4.耕地保护缺乏大局观

耕地保护思想认识未得到广泛统一，中央高度重视耕地保护，但是地方缺乏保护动力；耕地保护责任主要落实在自然资源部、农村农业部以及生态环境部，从目前来看，三个部门之间还缺乏耕地保护的联动机制；国家重视耕地保护，但是农民从效益出发，缺乏耕地保护动力，存在耕地撂荒、非粮化、兼业化等问题。

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构建大国耕地资源保护战略

1.中国耕地保护的全局观：

坚守耕地红线、协调生态红线并推动高质量发展

（1）坚守耕地红线不放松。

由于极端气候的负面影响和国际粮食供给的不确定性，坚守耕地红线，是构筑大国粮食安全的唯一途径。18亿亩耕地红线是保障国家粮食安全的底线，必须毫不动摇的坚持和坚守。

（2）协调生态红线。

生态红线是实现生态文明的重大举措，是守住绿水青山的关键。但是，由于历史和部门分管的原因，存在耕地和生态红线在空间上出现交叉、重叠和冲突的问题。在三个农牧交错带、西南山地、沿海（江、河）滩涂，存在耕地侵占生态空间的问题，在这些区域，应当从尊重历史角度、面对现实的角度进行妥善协调，对确实严重侵占生态空间的耕地要有序退出。

（3）以底线推动高质量发展。

尽管我国已经是世界第二大经济体，但依然是世界上最大的发展中国家，发展依然是中国的主旋律。国家未来的发展战略是提升中心城市和城市群，特别是粤港澳、珠三角、京津冀、成渝都市群的发展。因此，需要制定差异化的耕地保护策略，既要保障耕地资源底线，又要约束粗放发展，助推中心城市和都市群的发展，推动经济高质量发展，提高中华民族的全球竞争力。

（4）耕地保护协调联动观。

耕地保护是构筑中华民族的生命线，因此，需要国家部门之间建立协调联动机制。自然资源部侧重保护耕地数量，而农村农业部侧重耕地质量，生态环境部侧重耕地的生态。因此，要切实实现国家战略，需要建立三个部门的联动机制，在耕地数量保护、质量建设和生态健康管控方面形成合力。通过改革财政、税收和投资体制，建立起中央和地方共同保护耕地的上下一心的保护机制。通过推动永久基本农田保护区、高标准农田建设区和保护区的财政转移保护力度，实现优质耕地粮用，增强水稻、小麦和玉米的竞争力，提高这些区域农民的耕地利用收益。

2.中国耕地保护生态观：

实现耕地资源永久可持续利用

（1）全面推动“藏粮于地”战略。

一方面要坚守耕地红线，另一方面要实施高标准农田建设，全面推动“藏粮于地”战略。从耕地适宜性、稳定性和规模性三个维度与玉米、水稻和小麦生产的空间聚集度来看，中国人的粮仓集中分布在黄淮海平原、东北平原、成都平原和两湖平原以及西北的绿洲。因此，高标准农田建设必须聚焦在这些重点区域，进行重点资金投入，切实建设成为抵御气候变化的高产稳产的口粮田，切实做到藏粮于地。而对于在农牧交错带、西南山地以及沿海、沿江、沿河的耕地，协调生态安全和农业产业结构调整的关系，构建以保护优质土壤为核心的大农业的“藏粮于地”策略，将这些区域作为粮食安全保障的一个储备空间，做到在应急的情况下，依然可以迅速调动这些不稳定耕地的生产能力，以确保国家的粮食安全。

（2）推进耕地资源修养生息与生态修复工程。

充分把握国内外粮食供给充裕和国民粮食消费需求升级的战略机遇期，加快耕地资源休养生息和实施生态修复治理工程。第一，严格控制中国北方地下水使用，全面实施以水定地、以水定田、以水定产，最大限度减少地下水的开采，并力争使华北平原的地下水得到恢复；第二，实施东北黑土地大保护，通过实施免耕、轮耕等耕作方式和土壤修复方式，减少土壤侵蚀、守住黑土层、提高有机质含量；第三，在南方重金属污染区，实施污染耕地的修复与治理；对于西南水土侵蚀严重区域，实施坡改梯工程；第四，对于农牧交错带等不稳定耕地区，则实施退耕、休耕等方式，实现耕地的生态恢复和有效治理。

（3）实施耕地健康风险管护。

健康的耕地才能生产健康的粮食，才能支撑中国民族的伟大复兴。因此，对划定的15.5亿亩永久基本农田要实施健康风险管控，确保耕地的健康安全。第一，对农田使用的农药以及化肥施用量进行严格管控，最大限度降低农药和化肥的使用量；第二，要对农田灌溉用水水质进行严格管理，禁止使用工业污水进行农田灌溉；第三，要积极鼓励采用循环农业，鼓励使用有机肥、绿肥、生物防治等措施，提高耕地的健康；第四，要充分认识到我国耕地多样性特征，挖掘不同区域的传统耕作方法，实现耕地健康利用。

3.中国耕地保护全球观：

构建开放型耕地资源安全支撑体系

（1）开展“一带一路”沿线国家耕地资源生产能力评估。要充分借助我国遥感等先进技术手段，加强对“一带一路”沿线国家的耕地数量、质量、生产能力以及后备资源进行精准调查和精细评估，分析粮食生产能力和潜力，分析这些国家的粮食出口能力以及潜力。

（2）培育“一带一路”沿线国家粮食市场，海外囤地。要实现我国的生态安全，就必须要借助全球市场，借助有利的国际市场条件，适当进口我国高耗水耗地的粮食作物比例，缓解国内耕地生产压力。

（3）评估“一带一路”沿线国家耕地资源、粮食生产以及政治环境的稳定性。在充分分析耕地资源与粮食生产状况的基础上，也要关注相关国家政治和投资稳定性，评估海外投资的理论与实际的可行性，合理研判国外粮食市场供给的可能性与国内粮食安全保障能力的持续性。构建海外囤地与粮食保障稳定供给路径，通过用时间换空间的方式，实现我国“休养生息和藏粮于地”国家战略。 

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实现耕地保护战略的路径

1.搭建高精度耕地资源数据平台

基于“三调”成果，建立耕地数量、质量、生态三位一体的耕地资源数据库平台。结合现在“三调”土地利用分类提出的稳定耕地、可恢复性耕地和工程可恢复性耕地的数量以及空间分布范围；结合农村农业部门的基础地力调查以土壤污染数据，建立耕地质量与生态健康数据平台。

2.建立国家统一标准的耕地质量评价与监测支撑体系

农村农业部是耕地资源使用的管理单位，而自然资源部则是对耕地资源健康和永续利用行使国家权力的监管者。但是，由于目前的耕地质量评价和监测体系方法不统一，导致了无法准确及时获得耕地质量信息，因此，要建立一套国家统一标准的能够综合反映耕地质量、生态和健康状况的耕地评价与监测技术支撑体系。

3.构建快速精准的耕地数量监管体系

充分利用现代的信息技术、区块链技术以及云技术，针对耕地违法占用、设施用地超标、耕地撂荒闲置等威胁耕地数量的问题，建立快速精准的耕地数量监管体系。

4.建立纵横的耕地保护机制

建立基于永久基本农田的横向保护补偿机制，通过设定永久基本农田保护指标转移，研究形成永久基本农田跨区占补的利益调节机制，调动永久基本农田保护区的积极性；建立基于耕地保护主体为核心的纵向保护补偿机制，界定耕地资源休养生息实施的相关利益主体，包括影响者、受益者和受损者，分析中央政府、各级地方政府、农民及其它利益相关者的核心利益追求，建立以耕地保护为主体的保护补偿机制。 

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结 论

中国是生态文明的创造者和实践者，耕地是生态文明的重要载体。尽管中国耕地保护守住了中国耕地红线，保障了国家的粮食安全，但是长时期高强度、高负荷的利用，也出现了严重的生态问题，并制约了耕地永续利用。因此，中国的耕地保护要抓住国内外粮食生产和贸易的有利时机，构建符合大国的耕地保护战略的全局观、生态观和全球视野，助推中国高质量发展，并以搭建高精度耕地资源数据平台、建立统一的国家耕地质量评价与监测标准体系、构建快速精准的耕地监管体系和建立纵横的耕地保护机制作为实施路径，牢牢守住中华民族永续发展的生命线。

（本文责编：孟鹏；网络编辑：曾爽）