监委对公职人员非职务违法的处分程序讨论

作者：河北省秦皇岛市北戴河区纪委 付强。

《监察法》第十五条规定了六类监察对象。《监察法》第十一条规定 “对违法的公职人员依法作出政务处分决定”。通过上述两个条文，我们能够得出，至少在处分权方面，监察法是“唯身份论”的“全覆盖”①。但是无行政、司法机关管辖的非党公职人员非职务违法行为政务处分权的实现程序不畅。

非职务违法行为大部分都有行政机关、司法管辖，行政机关、司法调查终结或者作出行政处罚（判决）之后，依据《公职人员政务处分暂行规定》第七条的规定，由行政、司法机关移送监察委直审。但是下列违法行为除非有特定被害人以合理诉因向人民法院起诉，否则不会有行政、司法机关主动行使管辖权：

第一，违反职业道德类的违法行为；

第二，违反政治纪律中的参加旨在反对政府的游行；

第三，违反社会公德中的包养情人。

党员非职务违法行为无论有无行政、司法机关管辖，都可以由纪委以“违纪”进行调查；但是纪委对非党员无管辖权，当非党公职人员非职务违法行为又无行政、司法机关管辖的情况下，如何查明事实，如何做出政务处分，在程序上不畅通。

《监察法》第十一条规定的监督权和处分权涵盖了上述无行政、司法机关管辖的非职务违法行为。第十八条为行使监督权规定了“向有关单位和个人了解情况，收集、调取证据”的监督措施，这是查明事实的一个合理途径。一般来说无行政、司法机关管辖的非职务违法行为基本上是事实简单、取证和事实认定相对容易的。通过监督措施，能够查明事实。但是，《中国共产党纪律检查机关监督执纪工作规则》对于监督后的处置只有第十三条规定了“分类处置、督促整改”，第十五条规定了“约谈提醒、批评教育、责令检查、诫勉谈话”。如何分类处置，在第四章之后则只针对“涉嫌违纪或者职务违法、职务犯罪”。这样，非党公职人员非职务违法行为如果没有对应的行政、司法机关管辖，在监督查明事实之后，如何进入处置程序就没有了规定。

实践中，有两种做法：第一种是参照监察委对职务违法的调查程序，立案后移送审理；第二种是回避问题，将监督获取的证据以移交线索的形式交给主体部门。由主体部门按照公务员法等行业法律法规立案处理。

笔者认为，这两种做法都不妥当，第一种做法监察委有越权违法之嫌②；第二种目前是合法的，但交于主体单位处分是过渡措施，对公职人员的处分最终会走向监察“全覆盖”。

笔者认为，《监察法》第十一条第三款规定了“对违法的公职人员依法作出政务处分决定”，没有规定非职务违法行为处分的程序，完全可以通过立法解释、文件来解决，就如同《公职人员政务处分暂行规定》第七条第三款规定的纪法衔接情形一样，可以在第三款后增加一款，“在监督中发现公职人员有非职务违法行为的，监察委员会可以依据监督查明的事实、性质和情节，依法给予政务处分并应当移送有关行政、司法机关；违法事实复杂需要立案调查的，监察委员会可以先行移送有关行政、司法机关调查处理。行政、司法机关调查作出行政处罚或刑事责任追究的，按照第三款规定办理；行政、司法机关没有做出处理的，参照行政、司法机关调查获取的证据认定违法事实。”这样，就实现了监督查明事实的非职务违法行为直接进入审理程序，使监察法规定的处分权得以实现，完成监察全覆盖的终极目标。

说明：

1  《监察法》第十一条规定的“监督、调查、处置职责”中的调查职责，对于调查对象采用的身份和行为相结合的方式，强调“职务”行为。因此调查职责不是全覆盖的。

②《中国共产党纪律检查机关监督执纪工作规则》和《监察法》均未规定监察委对非职务违法犯罪行为的调查权。