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刺史的定位有一个历史演变过程。 起初，刺史干是监察地方官员的工作。 秦始皇统一中国以后，推行郡县制，将天下分为三十六郡，每个郡设太守、郡尉、监御史各一名，代皇帝管理地方。 所谓太守，就是行政长官，管政务； 所谓郡尉，就是军事长官，管军事； 所谓监御史，就是检察官，管监察； 从这个官员配置可以看出，秦朝时期是没有刺史的。监督太守的工作，由监御史负责。 其实，太守、郡尉、监御史相互分权，就是当时“三公制度”的延伸产品，只不过在朝廷里面，是丞相、太尉、御史大夫，相互分权。 不过大家应该也都知道，秦朝二世而亡，郡县制确立没多久，秦朝就灭亡了。 汉朝建立后，刘邦考虑到国家经历了长期的战争，经济凋敝，便把每个郡的监御史给撤销了，给予太守在地方上极大的自主权，刺激其工作的积极性。 不过刘邦这么干，肯定是欠妥当的。地方官天高皇帝远，太守上马管军，下马管民，自主权极大，还可以自己辟用僚属，组成小朝廷，郡中人士称之为“郡朝”，和中央朝廷类似，一旦失去约束，肯定会造成大面积的贪污腐败事件，甚至是叛乱事件。因此汉惠帝继位后，他就又恢复了监御史制度，向每个郡都派了监御史。 时间来到汉文帝时期。文帝继位后，经过考察发现，各郡的御史普遍工作都不合格，没有起到监督太守的作用。于是汉文帝就在监御史之外，又从朝廷派出了若干人巡查各郡工作，监督太守和监御史好好干活。这些人便是后来刺史的前身。（工作范围类似于现在的中央巡查组人员） 汉武帝时期，考虑到两方面因素：一是当时开疆扩土，地盘比以前大了，中央的工作负担重比以前重了；二是文帝时期的巡查组制度效果不错，可以制度化了。 于是，汉武帝在公元106年，把全国划分为十三州部，每州为一个监察区，设置刺史一人，负责监察所在州部的郡国。 刺史制度自此确立。 有一点要强调的是：西汉的州，只是一个区域概念，并不是正式的行政单位。就好比咱们现在的东北、华北、西北，只是一个区域概念而已，没有什么东北最高长官。刺史的职权也是如此，刺史并不是太守的上级。设立之初，治官不治民，并且也没有治所，就是几个郡循环着跑，年终时回到朝廷给皇帝汇报工作。 不过随着时间的推移，由于中央对地方的直接管理越来越难，越来越不方便。尤其是西北地区，经常要打仗，郡守权力太小，无法应对大事件。于是，中央在放权和避免过度分权之间想到了一个折中的办法：让刺史分担一部分太守的工作，比如各郡官员政绩考察、稽查捕盗等事情，就由刺史负责了。 当刺史们有了这些权力后，其工作性质就随之变化了——不但有了治所，也就是所谓的州治，并且还可以侵吞太守的权力，让太守出钱出兵，俨然成为太守的上级。有些强势的刺史，仗着有皇帝撑腰，把太守压的死死的。 当然，这个时候的刺史虽然权力大了，但也不是太守的上级。至少名义上不是，朝廷并没有承认刺史是一州长官的地位。 到了东汉末年，由于黄巾之乱，以前的那套又行不通了，需要改变。 比如说，此前承平之世，社会上的盗贼团伙规模都很小，刺史只要带几百个正规军就足够剿灭了。可黄巾之乱，情况大有不同，地方上动辄就是几十万人起义，刺史手里那点人若是对上黄巾军，绝对是羊入虎口。各郡的太守倒是有兵，但是太守通常只是保一地之太平，虽守土有责，却无剿匪之义务。所以多数时候，太守都只是把黄巾军赶出自己辖区就完事了，不会穷追猛打。 基于此弊端，当时太常刘焉便向朝廷提了一个建议：将刺史改为州牧，加大州牧权力。 这一改变最大的区别在于，以前郡为地方最大的行政单位，直接向中央负责；如今却是降了一级，改为向州牧负责，由州牧向皇帝负责。 也就是说，国家本来是两级行政体系，刺史改为州牧后，硬生生的又插入了一级，由郡县制变成了州郡县制。 这样做的好处显而易见。一州之内，权责得到了统一，有州牧统一指挥，所以很快就剿灭了黄巾军势力。 不过缺点同样也是显而易见的。州牧权力过大后，直接开始起歪心思，搞地方割据，形成了汉末三国的大乱世局面。 西晋统一全国后，考虑到州牧乃汉末打下大乱的根源，于是就撤销了州牧，以都督或总管取代。至于刺史则不变，仍与汉朝制度相同。各州的刺史有一点点权力，但不是太守的上级。 五胡乱华开始后，天下大乱，刺史的权力太小了，镇不住场子，于是朝廷再次改革，仿效当年三国时期的制度，把刺史分为领兵和单车两种。 单车即不领兵之意，这类刺史手上无军权。 领兵，顾名思义，就是领兵的意思，这类刺史通过加将军号后，有领兵权，可以称使持节都督（某某等州）诸军事。 后来的南北朝时期，制度与晋朝类似。 隋朝统一后，隋文帝撤销郡，州长官除雍州牧以外，均为刺名。隋炀帝时改州为郡，改刺史为太守。（隋文帝撤销郡，是因为当时已经有几十个州了，隋朝每个州的面积与秦朝的郡差不多大） 隋文帝、炀帝这么改，等于是把州郡县三级又改回了郡县两级。 不过前面也说了，州郡太多，由朝廷直接监管太麻烦了，所以到了唐朝的时候，把天下又划为了十个道（后来增至23个），相当于十个监察区。 道的设置，等于从汉朝到唐朝，绕了一大圈的地方行政制度（为了监督郡而设州，嫌州权力太大又分州，当州的数量与昔日郡的数量差不多后又撤销郡），又改回去了。 总而言之，刺史起初是为了监督地方郡守而设立的，只有监督权。后来经过演变，刺史权力越来越大，变成了太守的上级。从三国时代开始，皇帝基于各州长官权力太大的问题，不断的分化州，从汉朝的十三个分化成了隋朝的几百个，州实际上就变成了郡。可是监督的需求仍然存在，所以唐朝的时候又恢复了“州”，只不过名字不叫“州”，而是“道”。每个道，就是一个监察区。 其实后来的明清时期也一样，明朝于各省设布政使、按察使分权，但容易扯皮，于是朝廷又设巡抚监督。到了明末，巡抚权力越来越大，实际上变成了布政使和按察使的上级。 |
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