建设单位在危大工程安全管理中的责任分析——《危险性较大的分部分项工程安全管理规定》解读分析（二）第1364期在37号令第二章有关危大工程安全管理的前期保障规定中明确了危大工程中建设单位以及勘察、设计单位在危大工程安全管理中的责任，共计5条责任条款建设单位就有4条；在整个危大工程安全管理规定中建设单位至少有如下5项职责要求： 1、提供工程周边环境等资料； 2、在招标文件中列出危大工程清单并向工程所在地建设行政主管部门有关机构提交危大工程清单及其安全管理措施； 3、及时支付危大工程施工技术措施费或者相应的安全防护文明施工措施费； 4、负责落实危大工程的第三方监测； 5、对危大工程安全监测中发现的异常情况组织采取处置措施的。 所以说建设单位在危大工程安全管理中负有首要责任和不可推卸的重要责任，首要责任在37号令中有明确的规定并且在37号令发布前后住建部都有明确要求，不可推卸的首要责任表现在首要责任的履行以及相关法律做出的有关规定。 建设单位负有安全生产首要责任正式说法来自37号令发布一年之前，即 2017年3月3日住建部就发布《关于印发工程质量安全提升行动方案的通知》（建质[2017]57号），通知中明确指出“强化建设单位的首要责任”，造成安全事故的，建设单位要承担首要责任，构成犯罪的，对有关责任人员依法追究刑事责任；在刚刚发布37号令后，即 2018年3月21日住建部在关于印发《住房和城乡建设部工程质量安全监管司2018年工作要点》中再一次强调“严格落实各方主体责任，强化建设单位首要责任”。 从37号令建设单位危在危大工程安全管理有关职责来看，危大工程首要责任也是明确的。如建设单位应当在施工招标文件中列出危大工程清单，要求施工单位在投标时补充完善危大工程清单并明确相应的安全管理措施（见37号令第七条），且要及时支付危大工程施工技术措施费以及相应的安全防护文明施工措施费、保障危大工程施工安全（见37号令第八条），建设单位在申请办理安全监督手续时应当提交危大工程清单及其安全管理措施等资料（见37号令第九条）。危大工程清单由建设单位提供，相关危大工程安全措施费由建设单位保证，并由建设单位向工程所在地建设行政主管部门有关机构提交危大工程清单及其安全管理措施，就表明建设单位是危大工程安全管理的首要责任单位。 在这里，必须思考的问题是建设单位究竟要提供哪些危大工程清单？危大工程清单如何取得？何时向工程所在地建设行政主管部门有关机构提交危大工程清单及其安全管理措施以及向哪一机构提供？ 可能比较困惑的问题是第一个问题。从现行危大工程安全管理来看，危大工程范围很广几乎包括了建筑施工各个环节和安全管理的内容（见31号文附件1、附件2），究竟要提供哪些危大工程清单不是很明确，如果要提供工程所有与37号令有关的危大工程清单是很难的。 第二个问题与第一个问题有关联，要提供危大工程清单必须要列出清单，谁负责列出？规定要求要由建设单位负责组织勘察、设计以及施工单位等单位列出。37号令规定“建设单位应当组织勘察、设计等单位在施工招标文件中列出危大工程清单，要求施工单位在投标时补充完善危大工程清单并明确相应的安全管理措施。”，显然是在制定在施工招标文件时就要列出，在投标时补充完善，更增加了提交所有与工程有关的危大工程清单的难度，几乎没有可行性。 第三个问题是何时向工程所在地建设行政主管部门有关机构提交危大工程清单及其安全管理措施以及向哪一机构提供。按37号令一开始的规定，建设单位在申请办理安全监督手续时就应当提交危大工程清单及其安全管理措施等资料，即建设单位向工程所在地建设行政主管部门安全监督机构提交危大工程清单及其安全管理措施等资料。但是在37号令刚刚颁布没几天，2019年3月13日《住房和城乡建设部关于修改部分部门规章的决定》中华人民共和国住房和城乡建设部令第47号第三款就修改了37号令的第九条，将建设单位“在申请办理安全监督手续时”改为“在申请办理施工许可手续时”应当提交危大工程清单及其安全管理措施等资料，即向工程所在地建设行政主管部门施工许可机构提交危大工程清单及其安全管理措施等资料，而不是直接向安全生产监督管理机构提供。 试问，建设单位在招标文件中列出危大工程清单后向工程所在地建设行政主管部门有关机构提交危大工程清单及其安全管理措施就告一段落了吗？并是这样！ 如在危大工程安全有关专项施工方案，37号令虽未提及建设单位，但在31号文中要求建设单位指定建设单位项目负责人参与专家论证会，以便掌握危大工程技术措施、及时提供安全措施费。 建设单位除及时提供安全措施费外还应当组织危大工程监测并跟踪危大工程监测对危大工程监测中发现的异常情况组织采取处置措施。37号令第二十三条规定当危大工程发生险情或者事故时，建设单位应当配合施工单位开展应急抢险工作；危大工程应急抢险结束后，建设单位应当组织勘察、设计、施工、监理等单位制定工程恢复方案，并对应急抢险工作进行后评估。 与建设单位危大工程安全责任还有在日常危大工程安全管理中，监理单位发现施工单位未按照专项施工方案施工情节严重的，应当要求施工单位暂停施工并及时报告建设单位（见37号令第十九条），监测单位应当及时向建设单位报送监测成果特别时发现异常时更要及时报告（见37号令第二十条）。不要轻视这两种报告，既然危大工程隐患严重情形和异常情况报告给建设单位，建设单位就必须采取有效措施防止隐患或异常情形恶化导致事故发生，很显然建设单位在防范危大工程事故中担负着不可推卸的责任。 这里不得不提的是监理单位在危大工程安全管理中的作用，监理单位和监测单位均是由建设单位委托开展危大工程安全管理第三方服务机构，按照《安全生产法》规定，委托第三方机构提供安全生产技术、管理服务的保证安全生产的责任仍由本单位负责（见《安全生产法》第十三条），所以建设单位在危大工程安全管理中的首要责任从法律意义上来讲也是无可置疑的。 在危大工程安全管理中监理单位也承担很大责任，如参与危大工程专项施工方案的审查，总监理工程师审查专项施工方案并在方案上签字、加盖执业印章（见37号令第十一条）；在危大工程现场安全管理中，监理单位还应当结合危大工程专项施工方案编制监理实施细则，并对危大工程施工实施专项巡视检查（见37号令第十八条）；在危大工程发生险情或者事故时，监理等单位还应当与建设、勘察、设计等一起配合施工单位开展应急抢险工作（见37号令第二十二条）；在危大工程应急抢险结束后，监理还应当在建设单位组织下与勘察、设计、施工等单位一起制定工程恢复方案，并对应急抢险工作进行后评估（见37号令第二十三条）。此外，还要求监理单位应当建立危大工程安全管理档案，将监理实施细则、专项施工方案审查、专项巡视检查、验收及整改等相关资料纳入档案管理。以上监理单位在危大工程安全管理中的职责都将在建设单位监督下进行，原因就在于监理单位是由建设单位委托开展危大工程监督管理的，危大工程安全管理的首要责任还在于建设单位。 在建设单位委托监理单位实施对危大工程安全监督管理中还存在这样一个管理上的质疑，它有可能误解建设单位委托监理单位实施对危大工程安全监督管理这一概念，如监理单位发现施工单位未按照专项施工方案施工要求其进行整改，施工单位拒不整改或者不停止施工的，除监理单位应当及时报告建设单位外，谁向工程所在地住房城乡建设主管部门报告？ 按照现行管理规定，监理单位发现施工单位未按照专项施工方案施工要求其进行整改，施工单位拒不整改或者不停止施工的，监理单位应当及时报告建设单位外，同时还应当向工程所在地住房城乡建设主管部门报告（见37号令第十九条），这一规定使得监理单位很为难，往往施工单位拒不整改或者不停止施工是与建设单位管理有很大的关系，实际上向工程所在地住房城乡建设主管部门报告的责任理应由建设单位承担，这是由安全生产法规所决定的。 如在一开始的危大工程安全管理中是这样的规定的“监理单位应当对专项方案实施情况进行现场监理；对不按专项方案实施的，应当责令整改，施工单位拒不整改的，应当及时向建设单位报告；建设单位接到监理单位报告后，应当立即责令施工单位停工整改；施工单位仍不停工整改的，建设单位应当及时向住房城乡建设主管部门报告。”（见87号文第十九条），原先的这条规定应该更符合安全生产法规的要求，体现建设单位在危大工程安全管理中的首要责任。 综上分析，不难得出建设单位承担危大工程安全管理的首要责任实际上就是建设单位是建设工程安全生产第一责任者，这是笔者提出第一责任是公理概念（详见第893期），其分析内容简要摘录如下： 无论从社会管理上角度、还是从法治方面分析或当前对建设单位法律责任追究的现实来看，建设单位都必须担当建设工程安全生产第一责任，这应成为社会的共识，是一条公理，它表现出建设单位在从事建设工程经营活动中应具有的社会担当。所以建设单位必须依法履行安全生产法律赋予的各项职责，不履行法律职责理应被追究相应的主要责任，“主要责任”追究是法律规范的，“失职照单追责”原则适用于任何责任主体包括建设单位。如果说第一责任是公理的话，主要责任则是法理。建设单位避免追究主要法律责任，就必须学法、懂法和用法。 为了避免追究主要法律责任，建设单位学法、懂法和用法是必须的，有关责任人避免追究直接责任最为重要。根据责任的“做什么承担什么”双重性特征，即“失职照单追责”原则，直接责任即是指相关人员本职岗位职责或直接所从事的相应工作内容，又是指相关人员做不好本职工作或做不好直接从事的相应工作可能被追究法律责任，要想不承担直接责任的不利后果就必须履行好本职岗位职责和直接从事的相应工作。懂得直接责任重要性并掌握好相应的安全生产管理知识和技能，才有可能避免被追究直接责任，这才是真道理，所以用直接责任是真理这句话表达对建设单位相关人员认真履行好本职工作和做好直接从事的相应工作的关切和警示。 有人说建设单位相比施工单位安全生产责任比较简单，其实不然。目前大部分建设工程已不是简单的发包与承包那么简单的单一形式，建设工程总承包等多种建设工程管理形式的出现，建设单位已不是过去不参与建筑施工具体活动的那种简单的建设单位了，而越来越多地介入建筑施工各项活动甚至直接指挥建筑施工活动，所以建设单位必须学法、懂法和用法，懂得相应的安全生产管理知识和技能，认真履行好自身的安全生产职责，规避安全生产法律责任的追究。 （待续） |
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