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略论穿透式金融监管 作者简介：董新义，中央财经大学法学院副教授。 本文来源：《经济法研究》2018年第2期 穿透式金融监管是当前金融法领域新出现的一个热点词汇，对此有必要系统、深入地研讨。 01 穿透式监管出现的背景和必要性 穿透式监管首次出现于２０１６年互联网金融风险整治期间，并于２０１７年年末密集进入“一行三会”的监管体系中。穿透式监管是在全国防范金融风险，维护金融安全、让金融服务实体经济的背景下产生的，它已经成为明晰金融行业最终交易者端和资产端的主要监管手段。由于金融混业经营的深化，资金在不同金融机构之间流动，而这些机构因分属不同的系统接受不同部门的监管，往往导致资金流动过程中容易脱媒而无法实现资金的有效监控，这时候合力而为的穿透式监管就很有必要。穿透式监管运用的情况是，在银监会，主要为规范银信类业务、商业银行股权业务，将穿透管理、实质风险管理、对手方的名单制管理等落实到细节上；保监会则强调“保险姓保”，监管重点指向公司内部治理、投资越红线、股权不清晰、关联交易违规等重灾区。在证券市场领域，证监会明确“三类股东”（契约型私募基金、资产管理计划、信托计划）需做穿透式披露，交易所对上市公司实际控制人进行穿透式照顾，打击题材式炒作、忽悠式重组等行为。 02 如何进行穿透式监管 透过金融产品的表面形态，看清金融业务和行为的实质，将资金来源、中间环节与最终投向穿透连接起来，按照“实质重于形式”的原则甄别金融业务和行为的性质。根据产品功能、业务性质和法律属性明确监管主体和适用规则，对金融机构的业务和行为实施全流程监管。具体来讲，可从两个方面来进行监管：一是监管方向，“穿透式”监管可以分为两个方向的穿透。在资产端，对多层包装的金融产品最终投向进行穿透，监管产品的最终投资范围是否符合监管规定和合同约定，底层资产的信息是否充分向投资者披露；在资金端，穿透识别资金是否来自相关监管规定的合格投资者，投资者是否充分了解资金的最终投向和风险等级，以及识别最终的风险承担者是否为合格投资者。二是对不同监管机构和不同的监管对象而言，“穿透式”监管有不同的具体指向。对商业银行而言，“穿透式”监管主要是针对表外业务，应将银行传统资产负债表外信托贷款、委托贷款等类信贷业务全部纳入监督考核范围。证监会的“穿透式”监管，不仅包括对发行主体实际控制人予以认定的“穿透核査”、发行主体股东／发行对象是否超过２００人的“穿透核査”、金融产品投资者合格投资人情况的“穿透核査”，还包括对募投项目实施主体为非全资子公司实际控制人的穿透及杠杆收购资金来源的穿透。保监会的“穿透式”监管，则是加强对保险公司股权结构和真实股东的穿透，以及对保险公司股权管理的穿透。 03 应发挥监管科技在“穿透式”金融监管的重大作用 监管科技在金融中的广泛应用在促进金融创新的同时，也为“穿透式”监管提供了丰富的手段。借助大数据、云计算等监管科技加强对新技术、新产品、新模式、新业态风险的监测，实现对企业动态和金融市场的实时智能检测，全面、及时、敏锐地洞察金融业发展的变化，实现金融风险监管的全覆盖，将是信息科技助力“穿透式”监管的重要内容。对监管部门而言，应依托大数据、云计算技术建立金融综合统计数据库，为监管穿透提供抓手。当然，这需要建立由银行业、证券业、保险业等多个统计监测系统组成的全国集中的金融统计数据库。同时，按不同需要生成和査询各层次金融业统计报表，通过系统直接调取数据，实现金融统计数据的统一管理、维护与共享。这样有利于发挥监管科技助力金融监管。 04 四、穿透式监管的边界 —是穿透式监管不能阻碍产品、服务的正当化的创新，要坚持监管也要坚持有利于创新为原则。 二是要使得整个金融业务、穿透式监管必须在法治的范围进行。不能通过低位阶地制定规定或办法或者下发通知的方式，随意确定穿透式监管，也不能任意由自律性协会通过制定办法来确定对行业企业的穿透式监管。 三是监管机关要接受立法备案或司法审査，确定其“立法”活动或监管活动在法治的轨道上运行。行业自律协会也要接受监督和审査，减少监管所带来的“寻租”等腐败行为。 四是要以不大幅增加被监管企业的成本为目标，若大幅度增加成本危害企业甚至行业自身发展，穿透式监管再有效，也是毫无意义之举。 |
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