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2020年01月02日 09:21 来源：《世界历史》2019年第4期 作者：曲 升
二、自由中立权利缔约运动 内容提要：在1856年《巴黎宣言》的形成过程中，为推动国际海洋法朝着有利于自身利益的方向发展，美国国务卿威廉·马西两次发表外交照会阐述美方立场，并发起了争取整个“文明世界”承认美国界定的自由中立权利的缔约运动和修改《巴黎宣言》的尝试。这一系列外交活动终因美国不肯放弃武装私掠权而宣告失败，并导致美国陷入国际孤立。所谓“马西修正案”表达了一种带有理想主义色彩，但本质上是实用主义和利己主义的海洋自由观，它也因此不能使美国摆脱国际孤立。从全球史视角和全球海洋治理史的层面考察，皮尔斯—马西对《巴黎宣言》的政策成效值得进一步探讨。
关键词：《巴黎宣言》 马西修正案 武装私掠权 海洋自由观 基金项目：本文为国家社科基金项目“美国与世界海洋自由历史进程研究”（项目编号：15BSS019）的阶段性成果。 作者简介：曲升，聊城大学太平洋岛国研究中心教授。 1856年4月16日，在结束克里米亚战争的巴黎和会上，英国、法国、奥地利、普鲁士、俄国、撒丁那和土耳其七国政府代表签署《巴黎宣言》，宣布了作为永久国际法准则的海战和海洋自由四原则：一，永久废除武装私掠（privateering）；二，中立旗帜保护除违禁品以外的敌方货物；三，敌船所载中立货（除违禁品外）免于捕获；四，为具有约束力起见，封锁必须有效，即需布设一支足以阻止任何船只进入被封锁港口的海上力量。和会规定了宣言的开放性，并向其他国家发出加入邀请。在随后两年左右的时间内，世界上绝大多数主权国家均以各种形式加入了宣言，从而规范和抑制了此后60年世界范围内的海战。[①]故此，20世纪20年代英国学者H. W. 马尔金（H. W. Malkin）称《巴黎宣言》为“第一个得到近乎全球性承认，并依然极其重要的调节海上交战权利和中立权利的国际性文件”[②]。 然而，作为当时世界上最大中立国并历来标榜海洋自由、重视和遵守国际法的美国，却于1857年4月做出拒绝签署和加入宣言的决策。该决策出自上任不久的詹姆斯·布坎南（James Buchanan）总统。在此之前，富兰克林·皮尔斯（Franklin Pierce）总统及其国务卿威廉·马西（William Marcy）为争取修改宣言进行了一番外交努力，尽管未获成功，但仍然得到一些美国历史学家的较高评价。比如，乔尔·I. 霍韦特认为皮尔斯是“最坚定主张海洋自由的美国人之一”，其政府在推动和拓展海洋自由方面值得称道。[③]约翰·巴西特·摩尔（John Bassett Moore）称马西为“伟大的国务卿”，因为他提倡海洋自由，尤其为修正《巴黎宣言》提出海上私人财产豁免原则，并为之付诸实施竭尽所能。[④]如果详细考察这一段历史，深入剖析皮尔斯—马西的海洋自由观，可以发现这些结论都是值得进一步商榷的。其实，英美史学界关于《巴黎宣言》的研究，很长一段时间内是以英法为中心的，对美国的相关反应和政策立场虽有涉及却不够深入。[⑤]近年来，随着尼古拉斯·帕里罗（Nicholas Parrillo）[⑥]和简·马丁·莱姆尼泽（Jan Martin Lemnitzer）[⑦]关于武装私掠权废弃问题研究成果的问世，这种局面有所改观，但对皮尔斯政府《巴黎宣言》政策背后海洋自由观的剖析仍比较薄弱。鉴于此，本文在借鉴和汲取前人研究的基础上，梳理皮尔斯政府对《巴黎宣言》的反应，剖析其背后的海洋自由观，以求为正确认识和评价这一时期美国的海洋自由政策有所贡献。 一、美国与英法“对中立国宣言”的形成 《巴黎宣言》形成的基础是1854年3月英法发布的“对中立国宣言”，其背景则是克里米亚战争引发的对海上交战权利和中立权利问题的关注。1853年9月，俄国与土耳其因“东方问题”而大动干戈，克里米亚战争爆发。1854年初，英国和法国加入土耳其一方对俄开战，波罗的海成为双方海军交锋之地。为避免自己的海运利益遭到重创，瑞典和丹麦于1854年1月2日向英、法、俄三国政府发出“中立宣言”，表示两国将严守中立、不从事武装私掠业务、拒绝私掠船进入两国港口，同时强调交战双方应尊重它们的中立权利，提出“中立船只所载敌货自由”以及“敌船所载中立财产免予捕拿”的原则要求。这份“中立宣言”再次把欧洲战争史上屡屡引起争议的海上交战权和中立权的界定和划分问题提上国际议程。 在围绕中立权而展开的外交磋商和斗争过程中，欧战所涉三方无一例外地把争取奥援的目光转向了美国。丹麦和瑞典政府分别于1854年1月20日和28日，将“中立宣言”知会美国政府，征询意见，以便把美国拉入一个“武装中立同盟”。俄国沙皇政府则早就开始竭力争取美国政府同意其公民接受俄国颁发的武装私掠特许证，以求扰乱和打击英法海上航运。[⑧]对英法而言，在波罗的海形成有效封锁是战胜俄国的必要手段，但这不仅需要赢得扼守波罗的海要冲的斯堪的纳维亚国家的友好和配合，还取决于能否阻止美国人为俄国提供武装私掠。此外，美国在过往曾因中立权利问题与英法发生过严重争执和战争，[⑨]与俄国却有着良好合作的历史记录。[⑩]故此，英法不敢对美国的反应等闲而视，美国实际上成为它们制定战时海上行为规则时的最大顾虑。 1854年3月末对俄宣战前夕，英法外交人员达成了针对中立国的共同政策，并以“对中立国宣言”的形式加以公布。宣言表示，在即将进行的战争中，为保证中立国贸易免受一切不必要的阻碍，英法两国将“暂时”放弃国际法赋予它们的一些交战权利，包括放弃对中立船只上敌货的捕拿、不没收敌船上的中立货、不诉诸武装私掠等。[11] 显然，英法两国为赢得中立国的支持，均在各自传统海事政策原则上做出了让步。这些“自由主义”海事原则奠定了两年后达成《巴黎宣言》的法律基础。而这一外交成就的取得，则是英法两国外交人员，主要是法国外交大臣德律安·德·吕（Drouyn de Lhuys）、法国驻英国大使瓦列夫斯基（Walewski）、英国外交大臣克拉伦登（Clarendon）、英国驻法国大使考利（Cowley）密切磋商，尤其是法国人巧打“美国牌”迫使英国让步的结果。同时，这种外交接触也为美国向欧洲大国表达自己的海洋主张提供了渠道和便利。 早在1854年2月17日，美国驻英国大使詹姆斯·布坎南就在未经国务院指示的情况下主动与克拉伦登会面，表达美国的中立权利观点。他强调美国为追求“自由船自由货”原则获得国际承认，已经做出了极大努力；希望英国能够最大程度限制其曾长期主张的搜查权利，采纳“船旗原则”。针对布坎南的立场，克拉伦登以内阁正在审议对中立国政策相敷衍，并有意提及美国1818年4月《中立法》，称赞其中关于禁止在美国管辖水域从事武装私掠的规定，比英国的相关规定更为高尚。由此，布坎南敏锐地察觉到英国人对俄国私掠船会在美国港口武装进而袭扰英国商船的深切忧虑，并初步形成了利用英国对美国武装私掠的恐惧心理，迫使其采取有利于中立国的海事政策的设想。[12] 3月16日，克拉伦登再次会晤布坎南时谈道，英国将对中立国执行自由主义海事政策，不仅承认“国旗原则”，而且在敌船上截获的中立货也将归还物主。克拉伦登表示，英国内阁之所以采纳此种政策，与布坎南2月17日自由主义中立政策表态所产生的影响不无关系，但更为重要的是，英国认为这是“现代文明”的要求：“战争应该以给中立国造成尽可能小的伤害、同时兼顾交战国利益和安全的方式进行”。在打出“现代文明”的旗帜后，克拉伦登指出，武装私掠行为与现代文明格格不入、极易被滥用；美国人接受沙皇颁发的武装私掠特许证、被雇佣去劫掠英国商船的前景令人担忧。他暗示，英国试图将打击武装私掠条款纳入英美双边条约，以此作为对英国承认“自由船自由货”原则的补偿。但布坎南随即表示，在目前情况下，美国不会同意取缔武装私掠，除非海军大国同意完全废止针对私人财产的海上战争行为。[13]这一表态预示了布坎南就任美国总统后坚持武装私掠权、拒绝《巴黎宣言》的政策。 就在布坎南与克拉伦登3月16日会面的当天，美国驻法国大使约翰·梅森（John Mason）在巴黎与德律安也进行了会谈。他以更加直率、甚至不无威胁的口气说：“假若美国历来坚持的自由主义海事原则不被承认，本国政府将甚为不满。鉴于她拥有庞大商船队、巨量剩余产品和进出口贸易，以及对太平洋、大西洋渔业的巨大投资，我国政府不可能屈服于任何致使其公民的人身、商业和船只遭受令人愤怒的搜查、抓捕或扣押等战争行为。除了禁运品之外，她的国旗必须为其所覆盖的货物提供保护，公海必须是供所有国家自由通行的公路，此乃自然之神的期望。”他强调，美国政府会否有效执行中立法、美国公民会否参与俄国的武装私掠，皆视英法同盟能否尊重美国的中立权利、能否采纳更趋自由化的政策而定。[14] 总之，在1854年初英法磋商对中立国政策的过程中，以布坎南和梅森为代表的美国驻外使节清晰而有力地表达了他们关于中立政策的态度和立场：第一，赞赏英法采取对中立国有利的海战原则，但未来需要朝着自由主义的方向继续迈进；第二，美国不会轻易放弃武装私掠权，因为这是迫使英国在中立政策上再做让步的有力武器。布坎南和梅森的观点与马西主政的国务院官方立场不谋而合。1854年4月13日，马西给布坎南发去要求他递呈英国政府的照会，全面阐述了美国政府的相关立场，其核心主张可归纳为以下几点：（一）美国长期以来赞同中立国旗保护船载货物的原则，而且竭力追求把该原则视同国际法规则加以遵循；英法采行“自由船自由货”原则，预示了将这一“稳妥、有益的原则纳入国际法典的光明前景”；（二）美国政府“不准备听取任何全面禁止武装私掠的动议”，“不会加入任何禁止美国在作为交战国一方的情况下诉诸（武装）商船队的公约”；（三）英国若坚持“1756年规则”[15]，将引起美国的强烈反对，“破坏美国与英国及其盟国的友好关系”；（四）那种主张“自由船自由货”原则仅适用于当前的战争，且将其视为对某种“自认”的交战权利的暂时放松的观点，离美国的期望尚有一定差距；美国要求把该原则“纳入国际法，并希望得到所有国家的承认，在未来任何一场战争中加以遵守”。[16]4月13日照会送达欧洲时，英法公布“对中立国宣言”已逾两周，因此并未对英法确定对中立国政策产生什么影响，但其重要性不容忽视，实际上确立了克里米亚战争期间美国在国际海洋法事务上政策行动的方向。 1854年4月28日，即正式收到英国政府“对中立国宣言”照会的当天，马西再次照会英法政府。这份史称“第一次马西照会”的文件除了重申4月13日照会的相关立场外，着重表达了美国政府的如下诉求：把“对中立国宣言”中的自由主义海事原则宣布为永久性政策，转变为“整个文明世界所承认的国际法普遍原则”；为达此目的，“美国期望与其他大国一道共同发布一个视同国际法准则的宣言，为各方今后所遵循”。[17]“第一次马西照会”向英法表明了美国政府在国际海洋法事务上的下一步行动方案，即通过缔结国际条约，创制新的国际法规则，争取“整个文明世界”承认美国所界定的自由中立权利。马西认为，英法采行自由主义海事原则，为美国提供了一个通过构建国际条约网络把相关原则国际法化，从而创制国际法规、规范国家行为的机会。因此，在“第一次马西照会”发出之前，美国与其他国家订立双边条约的行动就已经展开了。 马西把缔约首选国定为俄国，理由有三：（一）俄国的大国地位毋庸置疑，与之首先缔约显然能够增加公约的“分量”；（二）俄国从凯瑟琳女皇起就赞同自由主义中立权利主张，两国在海洋法上存在历史性共识；（三）进入19世纪以来，美俄两国关系总体良好，而且在制衡英国方面存在共同利益。1854年4月14日，马西致函俄国驻美使馆临时代办斯托克（Stoeckl），表达了缔约的愿望，建议公约中包含英法在“对中立国宣言”中给予中立国的海事权利原则，迈出了把相关原则转变为永久性国际法准则的第一步。马西的计划是，他将向英法两国政府发出缔结相同公约的邀请；如果两国拒绝，美国便首先与俄国单独缔约；随后，向其他一些二流海洋大国提出相同动议。马西相信，这些国家本就乐见把相关原则确认为权威性国际法规则，若能规避英国的影响，便会同意美国的动议。[18]经双方谈判后，1854年7月22日，《美俄海上中立权利公约》在华盛顿签署。公约第一条把“自由船自由货”、敌船所载中立货免予捕获确认为“永久的、不可更改”的原则；第三条则创造性地规定：“缔约双方同意，任何愿意或同意接受本公约第一条款之规定的国家，只需发表一项表示遵守的正式声明，便可自动享有与公约始签国相同的权利”。[19]也就是说，任何国家既不需要征得公约创始国的同意，亦无需国内立法机构正式批准，只需单方面发表一纸加入声明，就将事实上成为公约缔约方。这种便捷的入约程序，无疑会在较短时间内把支持中立权利的国家聚集在一起，在相关原则上达成共识，从而确立其国际法原则地位。显然，美国意在通过一场国际缔约运动，将美国的中立权利主张国际法化。因此，皮尔斯总统在公约签字后第三天，便迫不及待地将其提交参议院审议；参议院也心领神会，很快便通过了建议批准的决议案。而在正式公约文本送达圣彼得堡之前，美国也向其他国家发出入约邀请。 为了保证缔约运动能有一个良好开局，第一批入约受邀国的确定经美国国务院“精挑细选”，马西颇费一番思量。8月初的最初受邀国包括普鲁士、荷兰、汉莎同盟以及英国和法国。马西认为，前三个国家不仅属于大国，而且在中立权利上与美俄立场基本一致，它们尽早入约将会给其他小国树立榜样，增强公约的公信力。而对于英国和法国，马西从一开始就认定它们入约的希望微乎其微，但绕开它们便显不出美国的诚意，因此，抱着侥幸一试的心理，还是向它们发出了邀请。[20]一个月后，又发出了第二批邀请。截至1854年10月，受邀国家涵盖了欧洲、美洲、北非以及太平洋地区共25国。其中，欧洲国家有英国、法国、丹麦、荷兰、教皇国、葡萄牙、普鲁士、瑞典、挪威、两西西里和西班牙；美洲包括阿根廷、玻利维亚、巴西、智利、厄瓜多尔、墨西哥、尼加拉瓜、秘鲁、委内瑞拉；北非包括埃及、摩洛哥、的黎波利、突尼斯；还有太平洋上的夏威夷王国。 然而，美国发起的这场自由中立权利缔约运动并不成功。除两西西里王国因与英国发生外交纠纷而很快接受美国的邀请并与之签约外，其他欧洲国家均未与美国签约。此外，美国在拉美地区亦斩获不多。虽然美国与墨西哥（1855年1月8日）、委内瑞拉（1855年3月5日）、厄瓜多尔（1856年4月9日）、智利（1856年5月27日）签订了“公约”、“共同宣言”或者“条约”，但这些文件皆因传输延误和外交沟通不畅而最终未能正式批准生效。国家经济和政治命脉早已控制在美国手中的夏威夷王国（1855年3月26日）和尼加拉瓜（1855年6月9日），虽以发布“声明”的形式加入美俄公约，但这两个“蕞尔小国”的国际影响力实在有限，它们的加入仅具象征意义而不会产生任何实质性贡献。此外，秘鲁（1856年7月22日）和玻利维亚（1858年5月13日）虽以正式“公约”形式加入，却均在《巴黎宣言》出台之后，事实上也未对美国的国际缔约运动产生什么推动意义。 造成缔约运动失败的原因主要有以下几点。第一，美国在实力上与欧洲大国相比还有很大的距离，对其倡议，英法等大国并“不买账”。它们在否认接到了美国邀请的同时，向其他国家提出了增加反对武装私掠条款以反制美国动议的建议。[21]第二，海军小国不愿与弱者为伍。对欧洲中立国而言，加入一个俄国作为发起国之一的公约，意味着它们在眼下的欧洲战争中站到了强大的英法同盟的对立面，这是极不明智的。第一个对美国动议做出回应的荷兰政府在1854年9月22日的照会中表示：王国政府不反对那些与自己观点完全一致的原则，“然而，为严守中立起见——这是海牙内阁自战争伊始就采取的政治行动准则——荷兰政府已决意不加入任何会置本王国开罪于交战任何一方的安排”。[22]这实际上是欧洲中立国的普遍想法。出于对英法同盟的忌惮，受到美国入约邀请的欧洲国家，除了两西西里王国和普鲁士外，均在征求英国意见后明确表示不接受美国的邀请。第三，作为缔约一方的俄国消极不作为。俄国之所以签署《美俄海上中立权利公约》，与其说是因为它完成同意美国的海洋主张，不如说是出于离间英美关系、把美国拖入战争成为自己“帮手”的盘算。[23]俄国认为美俄签署公约便可达到目的，至于有多少国家加入公约无关紧要，因此它并未积极地向其他国家发出加入邀请，而只是对美国亦步亦趋。俄国消极政策导致的一个荒唐失误是，作为欧洲重要中立国的比利时竟然在近1年的时间内未收到入约邀请，原因在于美国国务院的遗漏，但俄国未积极“补台”亦难辞其咎。尽管1855年4月美国发现失误并发出了正式邀请，俄国也随即跟进，但造成的负面影响亦无法挽回。[24] 更为重要的是，在缔约运动中，美国坚持不放弃武装私掠权，致使它难以赢得受邀国的支持。克里米亚战争时期，废弃武装私掠已成为欧洲国家的普遍愿望和主张。斯堪的纳维亚国家在“中立宣言”中表达了放弃武装私掠的意愿，英法在对中立国宣言中也声明禁止武装私掠，就连普鲁士也不例外，该国曾经与美国签订过当时最具自由主义色彩的通商航行条约[25]，因此被美国寄予了最大期望。1854年11月22日，普鲁士驻美大使冯·吉朗特男爵（Baron von Gerolt）向马西递交照会，阐述本国对于美国缔约邀请的立场。照会在对美国的主张表示赞赏后，要求美国政府“与普鲁士政府合作，争取所有商业国家承认另一项对实现普遍海上商业自由不可或缺的措施，即废止交战国向私掠船颁发特许状、捕拿敌国个人海上财产的国家实践”。普鲁士给出的理由是，“武装私掠行为与新世纪的自由主义精神格格不入”。[26]面对普鲁士的要求，皮尔斯总统在12月4日国情咨文中予以回应，阐述美国坚持武装私掠政策的原因，认为废止武装私掠的条款对拥有强大海军的国家有利，若被承认为国际规则，如果战争爆发，海军力量弱小国家的海外贸易之命运将任由海军大国摆布。国情咨文指出，一旦放弃诉诸武装私掠的权利，在与拥有海军优势的大国发生战争时，美国就将进退失据。皮尔斯总统强调，可行的废弃武装私掠的建议应该建立在这样的原则之上：“手无寸铁的非战斗人员，即便属于敌国，其私人财产亦应免受交战国的抢夺……只有欧洲领导大国同意把海上私人财产免受公共武装船只及私掠船只捕拿作为国际法准则，美国才会同意在广泛层面与之合作”。他呼吁柏林方面丢弃那些“难以接受的前提条件”，参加到美国发起的国际缔约运动中来。[27]但此番言论并不能说服普鲁士人。该国政府担心，与美国签约将导致自身与英国关于中立地位的冲突升级，遂决定对美国的呼吁不予明确表态，施以拖延搪塞之策。 缔约运动虽然失败了，却对《巴黎宣言》的形成产生了微妙的影响。第一，对美国再次发起国际缔约运动并取得成功的担忧，是英国接受法国对海战法进行根本改革动议进而出台宣言的背后动机之一；[28]第二，美国缔约运动中发明的创制国际法原则的方式，即赋予双边条约开放性的做法，为英法在出台《巴黎宣言》时所效仿，为更多国家加入打开了方便之门。
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