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我国生态环境问题的日趋严重，公民环保意识的不断觉醒，促成了国家生态治理能力问题的理论研究和实践探讨需求。党中央、国务院高度重视生态文明建设，先后出台了一系列重大决策部署，把生态文明建设上升到“五位一体”的战略布局高度，要求在全面深化改革和推进国家治理现代化过程中，突出强调改革的系统性、整体性、协同性，加快推进社会主义市场经济、民主政治、先进文化、和谐社会与生态文明建设，这既为转型中的中国国家治理指明了方向，同时也为生态文明建设提供了新的思路。生态文明作为一种崭新的价值理念和文明形态，呼唤一种与之相匹配的新的治理架构和行动逻辑。实现国家生态治理体系和生态治理能力现代化，是在更广范围、更大领域内推进生态治理方式转型，提升生态治理科学化水平的必由之路。 一、生态治理体系和治理能力现代化的本质内涵 从治理体系建设和治理能力提升的角度看生态治理现代化，首先必须厘清生态治理的概念内涵。从狭义上说，生态治理指生态学意义上的对资源与环境的修复和污染防治；从广义上理解，生态治理更包含了生态文明建设过程中各参与主体的思想、行为、制度、决策等的总和。因此，生态治理与以往传统意义上的生态建设或生态管理有着本质区别。一是权力主体不同。传统意义上的生态建设或生态管理主要由政府承担推动，权力主体单一；生态治理的主体则是多元的，除政府外，还包括企业组织、社会组织和居民自治组织等。二是动力性质不同。生态管理是权力部门强制推动的；生态治理可以是强制的，但更多是沟通、协商与合作共赢。三是运行向度不同。生态管理的权力运行是锁定自上而下的；生态治理的权力运行则可以是自下而上的，甚至更多是平行的。四是作用边界不同。生态管理的作用范围以政府权力所能够达到的领域为边界，而生态治理所涉及的范围则以全部公共生活领域为边界，后者比前者要宽广得多。 由此可知，生态治理概念的提出，是符合生态文明社会形态下的国家治理新架构和新逻辑的。衡量一个国家的生态治理是否现代化，主要有以下几个评价标准。一是国家生态治理的观念系统是否现代化。现代化的生态治理理念应具备三个特征：理念的战略性和前瞻性，理念的包容性和共享性，理念的根植性和开放性。二是国家生态治理的结构系统是否现代化。其基本要素是：治理主体框架合理，权力界限清楚明晰，制衡机制科学有效。三是国家生态治理的制度系统是否现代化。现代化的生态治理制度系统包括制度体系规范化，制度体系高效化，制度体系法治化。四是国家生态治理的能力系统是否现代化。国家生态治理能力现代化是实现生态治理现代化的根本出发点和落脚点。国家生态治理能力现代化集中体现于运用相关制度治理生态环境、建设生态文明的能力水平，其本质要义在于如何更好实现治理主体多元化而治理步调协同化，治理成本最小化而治理效果最大化，治理手段信息化而治理水平科学化，治理机制市场化而治理理念社会化。 二、推进国家生态治理体系和治理能力现代化的现实路径 与传统的生态管理体制或生态建设手段不同，国家生态治理体系与治理能力的提出，为当代中国政府治理和生态问题的解决提供了一种全新的理论视野和实践空间。它更多强调生态治理从思路、目标、体系、方式到路径的全方位变革与创新，有助于提高系统生态环境福祉、推动生态文明可持续发展。 1.构建国家生态治理结构和框架是实现生态治理现代化转型的基础。治理结构一般是指治理主体之间的角色分工及相互关系结构，其决定了各主体在多大程度上发挥治理作用以及作用的边界在何处。从国家层面看，必须适应三大趋势。一是主体的多元化趋势。根据协同治理理念，党领导下的各级地方政府、企事业单位、各类社会组织、广大人民群众等都是生态治理主体，政府与市场、政府与社会之间的关系是多元化治理主体之间的两大核心关系。二是权力的分散化趋势。结构关系的调整根源在于授权的变化。传统高度集中的权力归属带来的是无限责任主体和管理决策、执行、监管过程中的羁绊困境。要形成分工合作、平衡互动的生态治理结构，关键在于厘清各自的权力边界，使本应该属于市场和社会的职能回归主体。三是方式的民主化趋势。与传统的国家生态管理体制或生态建设手段不同，生态治理体系和治理能力现代化强调更多的是生态建设关系从政府主导向合作共治转变，生态建设路径从自上而下向互动互融转变，生态建设方式从刚性命令向柔性协商转变。然而，与西方国家开展环境治理的社会条件及公民基础不同，在今后很长一段时间里，中国政府仍然会且必须发挥主导作用，这一方面是由生态环境问题具有外部性等特点决定的，另一方面也由于政府在生态文明理念培育和环境治理方面本身具有不可推卸的公共责任。同时，这有助于在治理环境问题初期强势推动生态治理，并保证相关政策被充分接受和实施。但从长远看，政府从掌舵人向引路人角色转变是必然趋势，随之是主导权力的逐步弱化；企业需不断培育生态理念，确立主体责任，积极推动技术研发，提倡清洁生产；社会组织要逐步摆脱依附状态，独立成长，努力在环保公益事业中发挥组织动员力和影响力，从而提高全社会民众的环保参与能力和主体意识。 2.创新国家生态治理制度和体系是事关生态治理现代化的先决条件。生态治理的制度体系是否系统和完整，是否具有先进性和创新性，在一定程度上代表和决定了生态文明建设水平和生态治理能力的高低。一要突出制度的顶层设计和规划。立足全局和长远，用整体性、系统性、协同性观点来统筹考虑生态问题，针对不同地区、不同生态环境、不同生态主体加紧制定一批兼具针对性和可操作性的政策、法规，努力实现人口、经济和生态环境协调发展。二要强化制度的内在驱动和激励作用。加快资源性产品价格和环境税费改革进程，不断健全能充分反映市场供求和资源稀缺性、生态价值与有偿使用关系的生态补偿机制。通过将生态产品和生态服务按照市场供求关系、资源稀缺程度以及生态价值和补偿标准等进行公平配置、定价和交易，有效激发市场主体的积极性。三要规范制度的刚性约束和底线。制度的法律层次不同，对应的约束效力也有差异。对于恶劣的环境破坏行为，只有从国家立法层面明令禁止并给予破坏者以法律制裁，才能有效约束人们的生态行为。只有建立严格的生态监管和环境损害责任追究、赔偿制度，对突破环境质量底线的行为实行“零容忍”，才能为生态文明建设提供坚实的法律保障。 3.提升国家生态治理功能和水平是实现生态治理现代化的出发点和落脚点。一个国家的生态治理功能和水平的发挥主要取决于以几个方面。一是生态意识塑造力。要从知识教育入手，明确将生态文明相关内容列为各级各类学校教育的“必修课”，同时加强文化熏陶，在生态文艺创作和文化服务、文化活动中潜移默化地弘扬生态文明价值理念。要充分发挥政府绿色采购的示范引领作用，倡导绿色消费，在全社会形成节俭、理性、绿色、健康的生产生活方式。二是生态资源配置力。现代化的国家治理体系和治理能力要求实现各类生态资源的合理化配置。在自然资源资产统一确权登记的基础上，打破“条”“块”分割，建立完整的自然资源资产管理体制。突破部门保护主义和地方保护主义，实现生态环境资源的市场化、社会化、科学化配置，全面提高资源使用效率。三是生态科技创新力。在生态文明建设和提升生态治理能力过程中，我们既不能沿袭资源型国家的发展路子，又不能沿袭依附型或殖民型国家的发展路子，唯一可行的是大力推进科技自主创新，努力研发和运用有利于环境污染源头控制和生态修复过程控制的技术。四是生态法治执行力。要进一步完善部门联动执法机制，提高环境执法水平，构建资源环境违法情报信息共享平台。要配强资源环境等部门的执法力量和软、硬条件，对涉及群众环境权益的重大事项，严格实行社情民意反映、专家咨询、社会公示、群众听证等制度，加大司法力量对建设生态文明的保障作用和公众对政府环境保护工作的监督力度。 4.构建国家生态治理协调与运行制度，为生态治理现代化转型提供有力保证。一是要健全管理决策与执行机制。政府职能转变和管理体制创新是实现国家生态治理现代化的核心要素，要努力构建从源头预防、过程控制、损害赔偿到责任追究的完整的生态文明制度体系，有序推进国家自然资源资产管理体制改革，严格实施节能评估审查、水资源论证和取水许可制度，加强土地用途转用许可管理。同时，建立严格监管所有污染物排放的环境保护管理体制，健全生态保护修复和污染防治区域联动机制，在环境影响评价、清洁生产审核、环境信息公开等方面取得决定性进展。二是要完善公众参与与协商机制。加快推进社会机制创新，坚定不移地走环境民主、公众监督和生态基层自治的道路。积极推进环境污染第三方治理，引入社会力量参与环境污染治理。不断扩大和畅通社会公众参与环保项目评审、监督的渠道，努力构筑最广泛、最有效的公众参与和社会治理机制，为生态治理现代化凝聚力量。三是要改进政绩考核与评估机制。要致力于构建绿色生态的政绩考评体系，把资源利用效率和环境保护情况纳入干部考核范围，切实引导各级领导干部从“数字出官”转向更加关注发展的质量和效益上来。同时，努力克服目前普遍存在的政绩考核方式过于单一、主体过于集中等弊端，把政绩评估的权力交给人民，使发展的绩效最终体现在人民的满意程度上，因地制宜地构建科学合理、人民认可、社会肯定的新型政绩评价体系。 ［注：本文是国家软科学项目“湖州市建设国家创新型试点城市的路径研究”子课题“科技人才队伍建设与创新型城市建设”（项目编号：CXR12）的阶段性成果］ （作者系中共浙江湖州市委党校副教授）
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