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建设长三角生态绿色一体化发展示范区，是实施长三角一体化发展战略的先手棋和突破口。《长江三角洲区域一体化发展规划纲要》（以下简称《规划纲要》）《长三角生态绿色一体化发展示范区总体方案》（以下简称《示范区总体方案》），明确提出以上海青浦、江苏吴江、浙江嘉善为载体，建设长三角生态绿色一体化发展示范区（以下简称“示范区”），率先落地一批一体化改革措施，重点包括规划管理、土地管理、项目管理、要素流动、财税分享、公共服务政策、生态保护、公共信用等方面，为长三角一体化发展探索路径和提供示范。 《示范区总体方案》强调，要“探索跨区域投入共担、利益共享的财税分享管理制度”。可以说，财税分享管理制度是引导示范区建设的重要措施，有助于通过产业规划、设立产业基金或积极的财政政策有效地推动产业布局，通过生产要素的合理流动提升示范区的发展水平。因此，加快建立区域间成本共担、利益共享机制成为一大关键。 财税分享势在必行 当前，推进长三角一体化的难点之一是财税合作一体化。从青吴嘉三地财税体制现状看，还存在一些合作的现实问题。 一是财税合作顶层设计尚处于空白。虽然成立了长三角区域合作办公室，下设交通、生态、产业等12个执行层，但其中没有三地财税协调执行层，这意味着示范区没有统一的财税政策和合作协调机制，对于示范区基本建设、生态保护和产业协同发展所面临的财政投入来源、成本分摊、生态补偿等缺乏区域统一政策。 二是税收竞争和隐蔽性补贴政策阻碍市场要素合理有效流动。区域分税制直接形成三地产业同质化和税收竞争，没有共同的税收分享机制和生态横向补偿机制，示范区仍然摆脱不了各自为政的竞争格局。 三是三级财政的事权和支出责任匹配问题。长三角一体化上升为国家战略，相关投入巨大，如何划分三级财政事权和支出责任，仍然面临一系列新问题。比如，如何分摊一体化基础设施成本就是一个看似简单，但实际上并不容易的问题。因此，亟需建立符合示范区高质量发展的财政政策体系。 四是共享包容的财税分享机制是三地协同发展的关键因素。从吴江自身情况看，吴江区级及汾湖财政历史上对示范区的投入规模、比重巨大，但财政资源的内部整合度、市区财政协同度尚未充分发挥，财政与行业部门的对接度和服务度尚未到位，长三角一体化中生态补偿、成本分摊、税收分享等财政合作瓶颈尚未突破。因此，如何建立权责清晰、负担合理、财力协调、合作共享的政府间财政合作关系有待深入研究。 财税分享困难重重 一是财力基础差异加大了分享协调难度。 从收入情况看，2018年，青浦、吴江、嘉善三地一般公共预算收入分别为203.1亿元、202.9亿元、61.6亿元，青浦、吴江一般公共预算收入相当，均超200亿元，是嘉善的3倍多。青浦区税收收入以第三产业为主，二、三产业税收比重分别为33.99%和65.99%；吴江区则以第二产业为主，二、三产业税收比重分别为55.80%和44.10%，第二产业中制造业的税收贡献率为87.45%；嘉善县也以第二产业为主，二、三产业税收比重分别为62.34%和37.61%，第二产业中制造业税收贡献率高达88.50%。 从支出情况看，2018年，青浦、吴江、嘉善三地一般公共预算支出分别为333.5亿元、193.1亿元、75.2亿元，由于财政体制的不同，吴江较高的地方财政收入总额并未形成相应较高的地方财力，而财政支出一般具有增长刚性，财力不足部分在政府性基金及其他资金中得到了弥补。由于三地财力基础存在较大差异，收入、支出情况也不尽一致，加大了税收分享的协调难度。 二是财税体制差异加大了政策统筹难度。从财政体制层级看，青浦、嘉善为三级财政体制（嘉善县实行“省管县”的财政体制），涉及中央、省（市）、区（县）三个层级；而吴江为四级财政体制，涉及中央、省、市、区（县）四个层级，其地方所得部分涉及在江苏省、苏州市、吴江区三者之间的分成，市级统筹比例逐步提高，至2022年到位，届时分成比例更低。因此，从三地相关数据比较可以看出，嘉善的税收留存比例最高，目前吴江次之，青浦最低，至2022年，青浦与吴江相当，但上海对青浦的转移支付远远高于吴江，实际财力远超吴江。 三是产业现状差异加剧了税收不均衡性。 青浦西部以旅游和文创产业为主，朱家角镇旅游资源丰富，拥有上海水上运动场、东方绿舟等旅游资源；金泽镇近年来不断向科创经济转型，陆续引入了华为研发中心、市西软件园等项目。 嘉善的产业基础最薄弱，西塘镇主要以发展生态旅游为主，地处西塘的综合保税区B区目前规模尚小；姚庄镇一直是传统意义上的农业镇，以发展高效生态农业为主。 吴江的制造业发展基础最好，2018年，吴江区实现规模以上工业总产值3537亿元，丝绸纺织、电子信息、光电通讯、装备制造四大主导产业合计占规模以上工业总产值的82.1%。其中，先行启动区汾湖高新区（黎里镇）已基本形成以装备制造、电子信息、食品加工为主导的现代工业体系，日本丰田、强生光电、欧普照明等企业在该区域内均有投资项目。但同时，吴江需淘汰转移的污染型小企业较多，腾笼换鸟的形势最为紧迫。 四是招商政策差异加剧了税源同质竞争。 青浦、吴江、嘉善都有各自的招商引资政策，相应的财税扶持政策也有所不同。 青浦的财税扶持政策较为统一，落户在青浦区的企业，可按照地方税收收入的一定比例给予财税扶持。 吴江对企业的财税扶持政策较为完善。从2015年开始，吴江逐步完善高质量发展产业政策，主要包括工业高质量发展扶持政策、服务业高质量发展扶持政策、农业高质量发展扶持政策、企业资本运作高质量发展扶持政策和人才优先发展的若干措施五大政策体系，共计20大类、64小项、227条具体政策。 嘉善没有统一的招商财税扶持政策，且力度在三地中最小，很多情况下是通过股改、上市奖励、工业发展基金、高新技术培育等奖励形式对企业进行扶持，一定程度上影响了嘉善县的招商。 吴江区财政局、区委党校课题组（执笔：汝军委 徐枫） 2020-01-21 |
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