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作者：赵恒，山东大学法学院助理研究员，博士后流动站研究人员。 来源：《政治与法律》2020年第一期，已省略注释，建议阅读原刊。 法学学术前沿联系和赐稿邮箱：fxxsqy@163.com，责任编辑：姜楚言 立足刑事诉讼多元化繁简分流体系，检察机关的主导地位有广义和狭义之分：前者是指检察机关在办理全部案件过程中发挥主导作用；后者是指检察机关在办理认罪认罚案件过程中具有实质影响乃至决定案件结果的特定权力。借鉴描述两大法系检察权扩张现象的“检察权裁判”理论，可以认为，狭义的检察机关主导地位才是未来合作式诉讼中检察职权演进的应有之义。审视我国检察机关主导地位的三个维度，即认罪认罚具结、量刑建议和酌定不起诉，初步结论是，目前确立狭义的检察机关主导地位，尚缺乏足够的理念基础与制度支持。展望未来，随着合作性司法理念渗透至刑事诉讼主要领域，顶层设计者可以有前瞻性地从辨析检察权时代内涵、明确认罪认罚从宽制度功能、推进具结准诉讼化改造以及提升内外部监督质效等方面出发，推动狭义的检察机关主导地位的巩固与发展。 关键词：检察机关主导地位；认罪认罚从宽制度；检察权裁判；量刑建议；不起诉 为顺应以审判为中心的诉讼制度改革要求，检察机关在完成职能重置、机构调整的基础上，迎来发展新时代检察权能体系的难得契机。作为国家利益和社会公共利益的维护者，检察机关的法律职能逐渐衍生出新内涵。其中，值得关注的是，在刑事诉讼活动中，巩固“检察机关主导地位”成为时下检察体制改革的重点工作。深受速裁程序、认罪认罚从宽制度的影响，检察机关格外重视在这一领域承担主导责任、发挥主导作用。最高人民检察院制定了《2018-2022年检察改革工作规划》，专门在“健全完善检察机关法律监督体系”部分中提出“健全发挥检察机关审前程序作用工作机制”的目标。近来，检察机关开始强调与“主导地位”相对应的“主导责任”，旨在进一步发挥其在推行认罪认罚从宽制度中的诉讼职能。目前，法学界愈加关注“检察机关主导地位”的法治价值，但是，对于何谓“主导地位”以及如何履行主导责任，相关学术研究仍显匮乏，而实务界亦有鲜明的立场分歧。有鉴于此，结合检察改革前沿话题，笔者首先辨析检察机关主导地位的广义与狭义内涵，主张“产生裁判或者实质拘束效力的狭义主导地位”才是与多层次诉讼体系相适应的检察权能演进的应有之义，随后借鉴域“检察权裁判”的实践与经验，提炼检察官承担主导案件处理结果之职能的关键要素，进而探讨我国检察机关主导地位的三个维度，即认罪认罚具结、量刑建议和不起诉，最后指明我国近期确立以决定案件结果为导向的检察机关主导地位，缺乏足够的理念基础与规则支持，与之同时，提出检察机关在未来意欲确立并巩固其主导地位所需遵循的路径方案，以期有益于丰富检察权的理论底蕴、推动检察职能的全面履行。 一、检察机关主导地位的内涵辨析 “检察机关主导地位”这一主张的提出，集中凸显检察机关通过办理认罪认罚案件获得的重要职责与诉讼地位，本质上是检察公诉权能满足我国刑事司法体系改革需要的新变化、新发展。人们意欲把握“主导地位”的关键内核，首先应当科学地辨析其基本内涵。结合时下理论分析与实务反馈，笔者认为，根据其主导地位的影响范围这一标准，检察机关的刑事诉讼主导地位有广义和狭义之分：广义的主导地位是指检察机关在全部刑事诉讼案件中均发挥主导作用，本质上仍然遵循传统的控审分离原则，反映的是检察机关主动履行各类追诉工作的状况；狭义的主导地位是指检察机关主要在认罪认罚案件办理活动中发挥主导作用，本质上以检察裁量权为依托，反映的是检察机关有权对部分犯罪案件作出终局性的处理结果或者实质性地拘束法院裁判活动。 （一）广义与狭义层面的主导地位 1.广义的检察机关主导地位 检察机关较早提出的“主导地位”，侧重“审前主导”或者“诉前主导”。随后，部分地方检察机关开始减少使用“审前过滤”“审前把关”等表述，转而使用“审前主导”，初步形成“审前主导地位”的思路。例如，2017年12月，最高人民检察院和公安部联合发布《公安机关办理经济犯罪案件的若干规定》，要求探索检察机关审前主导的特定机制。对于这一文件的亮点，最高人民检察院有关部门负责人表示，它“符合以审判为中心的刑事诉讼诉讼制度改革的有关精神，有利于强化检察机关在审前程序中的主导作用”。随着认罪认罚从宽制度试点工作的深化推进，尤其是2018年《刑事诉讼法》正式确立“认罪认罚从宽”原则，最高人民检察院最终将“主导地位”扩展至整个刑事检察工作领域。概言之，广义的检察机关主导地位经历了以下转向：第一，从审前主导走向诉讼主导，即检察机关需要在诉前、诉中和诉后的全部诉讼活动中承担主导责任；第二，从认罪认罚案件领域走向全部刑事案件领域，即检察机关要在所有刑事案件办理过程中发挥主导作用；第三，从“主导作用”走向“主导责任”，即检察机关不只行使职权，更需承担责任。 总体上，广义的主导地位涉及“审前主导”与“庭审主体”两方面。它们被统称为“两主”作用——检察机关在审前程序的主导作用、在庭审中指控和证明犯罪的主体作用，即整个刑事诉讼活动中的主导性。为此，最高人民检察院强调各级检察机关发挥主导职能，重视参与各项追诉活动的工作质量与实质效果：就审前主导地位而言，无论是制度启动、程序适用还是审前分流，检察机关均可以发挥更大的主观能动作用；就审判主导地位而言，其要求检察机关在庭审中发挥主导责任，尤其是“公诉人必须以负责任、更高一筹的指控证明犯罪能力，使以庭审为中心、以证据为中心的刑事审判落到实处”，此外还涉及审判后的抗诉活动，等等。 由此，我们可以概括认为，这一层面的主导地位始终遵循传统的诉讼阶段论，坚持以控审分离原则为基础的起诉法定主义。在此情形下，检察机关无论是行使定罪请求权抑或量刑请求权，均只是在履行其作为法定指控主体的职责。不过，为了推动实现审判以庭审为中心、庭审以证据为中心的刑事诉讼新格局，检察机关为了提升控诉效果，既尝试通过强化对侦查活动的引导和监督作用，保证侦查质量，又希望完善以证据为核心的刑事指控体系，实现庭审实质化改造，尤其是注重强化诉前引导、加强诉讼监督，形成良性互动的诉侦、诉审与诉辩关系。可见，广义的主导地位体现的是检察机关主动履职、积极履职的立场与实践。 2.狭义的检察机关主导地位 狭义的主导地位侧重审前分流与检察裁决，是以检察裁量权为理论基础的诉讼形态，其典型表现形式为量刑建议、认罪答辩与不起诉。在我国，典型的规则载体便是认罪认罚从宽制度。尤其是在速裁案件中，精准的量刑建议以认罪认罚具结协议为基础，代表着控辩双方协商一致、最大限度地消解对抗。可以说，这种主导地位集中体现为，检察机关通过办理认罪认罚案件，正在获得更大范围的自由裁量权。越来越多的理论学者和实务人员倾向于认为，认罪认罚从宽制度改革将会导致“检察机关成为整个司法系统的中枢，刑事司法的重心发生了位移”。究其原因在于，在认罪认罚案件中，检察机关获得被追诉人的有罪供述，并积极与被追诉人达成具结协议，不仅在审前具结的启动、实施与结果等活动中占据决定地位，而且通过拟定量刑建议、提出监督抗诉等方式，对随后法院的审判活动产生直接且明确的拘束影响。一方面，2018年《刑事诉讼法》第173条、第201条等条款，在一定程度上划定了检察权（主要是公诉权）与审判权的界限，肯定检察机关审前具结行为与量刑建议的法律效力。另一方面，结合实务反馈，检察机关提出的程序适用建议、量刑建议获得法院较高程度的认可。例如，根据2019年3月《最高人民检察院工作报告》的反馈，在2018年度，检察机关注重在办理认罪认罚从宽案件中充分发挥主导作用，程序适用建议采纳率是98.3%，量刑建议采纳率是96%。在这一过程中，认罪认罚从宽制度不仅提升被追诉人的诉讼主体地位，而且推动了检察机关控诉权力的实质化，即公诉权的内容不仅会被法院原则上采纳，还得以实体化。与之相应地，法官的庭审重点和功能定位都要做适当调整。尤其是在速裁程序中，法官在有限的时间里审结大量轻微犯罪案件，正趋向于形式化的审核。可见，这一层面的主导地位反映的是，检察公诉权正在逐渐获得实质性的案件裁断效力与结果决定效力。合作性司法理念引导控辩双方尽可能地达成一致意见并形成书面协议文书，相对提升了检察权在司法权力配置领域的法律效力，由此突破了传统的控辩对抗、控审分立的理论假设，促使检察机关在发挥指控职能的同时又获得了部分裁判职能。 实际上，无论中外，包括认罪认罚从宽制度在内的认罪案件快速处理机制，绝大多数都会偏重审前协商，产生的后果是在程序简化过程中，检察机关的控诉权力扩张、法院的审判空间被压缩，使得审判重心向审前转移：其一，审判重心置于解决疑难复杂重大刑事案件；其二，向审前阶段扩张，尝试影响着审前侦查、审查起诉等行为。与域外类似的是，我国《刑事诉讼法》通过认罪认罚从宽制度的立法化，明确该制度的核心一环在审查起诉阶段，即协商具结形成的诉讼文书不仅对控辩双方的行为产生拘束力，而且直接影响法官的定罪量刑活动。可见，认罪认罚从宽制度同样有推动检察公诉权扩张的倾向。此外，从近期最高人民检察院的改革动态来看，主张扩大适用不起诉制度尤其是酌定不起诉制度的方案备受重视。其中，以认罪认罚为前提的不起诉制度更具有适用空间，将有助于综合提升检察自由裁量权的实践效果。因此，这种“主导地位”不只是重复“公诉服务审判”的表述，相反，它应当被视作公诉与裁判相融合的样态。更准确的说法是，通过量刑建议制度，公诉活动将直接决定裁判结果。在某些情形下，通过扩大适用酌定不起诉制度等途径，检察机关直接在审前阶段完成了案件分流，不再将这些案件移送法院审理，进一步扩大了检察机关决定案件处理结果的适用范围。 （二）支持狭义主导地位的理由 比较而言，广义的主导地位涵盖了狭义的主导地位。但之所以做此区分，其缘由在于： 第一，检察机关的“主导”履职不仅仅是“主动”履职，其应当包含对案件处置的实质性裁断或者决定权力。基于控辩双方具结一致形成的检察公诉行为已经不只是请求权性质，而是具备了一定程度的裁判权性质。这是合作性司法理念深刻影响传统刑事诉讼构造以及司法职权配置样态的结果。广义的主导地位不过是以另一种措辞重复表述对抗性司法活动中检察机关承担传统控诉请求职能的现象，固守所有案件裁判权均由法院审理裁判的做法，看似符合“以审判为中心”的要求，实则背离刑事诉讼多层次诉讼体系演进的方向；而狭义的主导地位则积极顺应合作性司法理念的实践需求，以刑事案件审前分流、审判分流为实践目标，凸显检察机关在具结活动、量刑建议、不起诉等方面的决定权能，在一定程度上突破了传统的控审分离原则，是伴随逐渐成型的多元化刑事司法体系而产生的司法职权配置新形态，为检察机关实施实质裁判或者决定意义的主导协商、量刑建议等诉讼活动提供正当性依据。 第二，检察机关的“主导”作用是有限的，实现检察权与审判权在认罪答辩案件领域的新平衡样态。检察机关主导地位的形成，实际上以被追诉人以认罪答辩的方式放弃正式且完整审判程序为前提，那么，出于正当程序与权利保障的考虑，这种主导（或者裁判、决定）权能应当有严格的案件范围限制，才能够既提高诉讼效率、增加定罪率，又保护被追诉人、被害人的诉讼权益。结合域外经验，检察机关主导决定处理结果的案件大都具有以下几个特征，比如，被追诉人认罪答辩、愿意接受处罚，轻罪案件，简化或者省略诉讼环节的快速处理机制，而且，法官的公开审查职能相对弱化，倾向于接受检察官提出的相关建议。如此一来，以检察主导为特色的公诉权方能与传统意义的审判权形成互动互促的良性关系，确定新的权力配置界限，共同推动合作性司法理念与对抗性司法理念的融合进程。从这一角度看，检察机关应当发挥有限的主导职能，慎重平衡公诉权与审判权的关系，而不应该、也不可能扩充至全部刑事诉讼活动。因此，广义的主导地位要求检察机关在所有刑事追诉行为中发挥决定作用，不但会凸显检察机关与法院之间的紧张关系、加剧公诉权与审判权的对立矛盾，而且会严重淡化检察权在实质决定案件处理结果方面的裁判效应。狭义的主导地位则集中描述检察机关在认罪认罚案件（尤其是轻罪案件）办理过程中公诉权能的发展趋向，以控辩协商具结活动为基础，遵循不告不理原则，促进控、审主体权力配置关系走向新的平衡状态，由此科学地回应以下疑问，即法院为何需要原则上接受量刑建议，以及检察机关为何需要扩大酌定不起诉的适用范围。 第三，检察机关的主导地位实际上是以起诉便宜主义为基础形成的刑事检察裁量活动。这种裁量权既可能涉及出罪（以酌定不起诉决定为主），也可能涉及入罪后的量刑（以具结协商、量刑建议为主），反映了认罪认罚从宽制度在促使检察权扩张方面的内在推动力。检察机关引导控辩双方在审前减少对抗，就指控事实、适用罪名等事项达成一致意见。这不仅会降低公诉难度，而且会减轻审判负担，最终引导审判重心逐渐前移至审查起诉阶段。日本学者田口守一指出，“审判中心主义，不是把查明真相的场所作为‘调查证据的场所’，而是探求‘争议的场所’即‘审判’。”笔者初步认同这一判断。在审前阶段，探求“争议的场所”是指检察官与辩方展开的具结协商活动，这种表现为审前解决争议的场所是在检察机关办公地或者看守所——如果检察官主导的解决争议的活动被视为“审判”，那么，这与我们以往主张的法院作为唯一查明事实真相之裁判主体的认知存在差异之处。这是合作性司法理念冲击传统对抗性诉讼构造的结果，换言之，检察官承担主导责任的核心载体是以认罪答辩为前提的案件快速处理机制。具体到我国，检察机关通过认罪认罚从宽制度进行主导履职，而非仅是主动履职，才具备合作性诉讼模式转型层面的法治内涵——对抗与合作共同成为现代刑事诉讼的指导理念。其中，在合作式诉讼中，检察机关将其关注视角转移至法庭之外，与放弃无罪辩护的被追诉人达成有效的协商合作；与之同时，法官的权力趋于弱化，其主要职责通常是合作共识予以权威性确认。 概言之，相较于广义的主导地位，表明检察权能具有终局裁判意义的狭义的主导地位，才真正体现了刑事司法现代化转型过程中检察机关权责变化的特定归属。它深受合作性司法理念的影响，通过引导协商具结、拟定量刑建议、完成审前分流（不起诉）等途径，提高检察权在多元化繁简分流机制中的决定性作用，不仅符合世界范围内检察权发展的新趋向，而且会推动传统控辩审诉讼构造的转型以及各诉讼主体法律关系的调整。纵览域外，在越来越多的国家，检察官处理认罪答辩案件，逐渐扮演起“裁判者”角色，成为承担终局性裁判职能的类法官形象，是“法官之前的法官”，而不再只是“超然的法守护者”。在这一方面，大陆法系和英美法系的经历是类似的。针对上述检察权能的突出性变化，域外学者概括提出富有启发性的“检察权裁判（Prosecutorial Adjudication）”理论，以阐释公诉权扩张带来的复杂影响。这将有助于我们更为科学地理解狭义的检察机关主导地位的法治内涵。 二、检察官承担主导职能的域外借鉴 在刑事司法领域，“案多人少”是一个世界性难题。对此，不少国家引入以认罪为前提的繁简分流方案。它们被统称为认罪案件快速处理机制，在精简办案流程、解决案件积压难题、节约司法资源等方面发挥了不可替代的作用。随着时间推移，人们发现，上述机制正悄然改变着传统的诉讼主体权能角色，促使诉讼参与人的权能地位衍生新的内涵。在某些国家，有学者呼吁，由于检察官借助认罪案件快速处理机制获得了不断扩充其权力的机会，检察权应被视作“三权分立”之外的“第四权”。可以说，受益于合作性司法理念，检察官获得授权以履行协商、裁量、建议等职责，推动审前繁简分流，以减轻法院审判负担，在这种情况下，公诉权拘束审判权乃至决定审判结果，在部分诉讼程序领域已经成为现实情况。对于这种检察官承担主导职能的现象，两大法系的学者提出“检察权裁判”理论，旨在描述并阐释检察官在认罪协商、审前处置、刑罚建议、约束法官定罪量刑裁判等方面的实质影响。 （一）“检察权裁判”现象的理论描述 1.“检察权裁判”的基本含义 该理论首次由美国联邦法官杰勒德·林奇（Gerard Lynch）提出，旨在描述一种针对公诉权扩张并产生实质裁判效力的情形，以及回应以下问题——如何看待辩诉交易的本质在于检察官取代法官成为了解决大部分法律争点和科处刑期的裁决者。此处所指的“检察权”实际上便是公诉权。由于美国辩诉交易的适用范围极其广泛，而检察官亦享有几乎不受约束的裁量权力，这意味着在审前阶段，控辩双方就完成了关于审判交易（trial bargaining）或者放弃完整审判权利的共识。随后，马克西姆·兰格（Máximo Langer）、艾伯特·阿尔舒勒（Albert Alschuler）进一步发展了这一理论，通过多个角度讨论检察官作为主导协商过程的主体地位。随着合作性司法理念在全球的影响力日益扩大，不少大陆法系国家积极引入了以量刑从宽为主的认罪答辩程序。加上传统的处罚令、不起诉等程序类型，这些国家同样建立起形式多样的繁简分流机制，推动检察裁量权力扩张之势日渐兴盛：检察官在继续保持对绝大多数案件行使侦查领导权的同时，又获得了对更多案件行使最终司法处理的决定权。为此，艾瑞克·卢拉（Erik Luna）、玛丽安·韦德（Marianne Wade）等欧洲学者主张，“检察权裁判”作为一种功能性的而非正式的司法活动现象，同样存在于大陆法系国家。检察官成为决定适用何种程序类型、何种罪名与刑罚的关键主体：一方面，通过各种法庭外处理机制，不再将部分犯罪案件提起公诉；另一方面，在审前阶段得出了被追诉人有罪的结论，与被追诉人就定罪量刑达成一致意见，将相关协议交由法官审查确认，特别是在被追诉人认罪答辩的轻罪案件中，法院仅完成形式上的审判。上述情况在处罚令程序中体现的尤为明显。 之所以出现“检察权裁判”，其直接诱因是“案多人少”的诉讼压力，即有限资源与案件数量骤增的紧张关系。为了解决积攒的刑事案件尤其是简单轻微案件，越来越多的国家大都倾向于选择以下两类方案：第一类是放弃起诉法定主义，转向起诉便宜主义；第二类是取消对认罪答辩或者辩诉交易的限制。无论是哪一种方案，都会直接或者间接地提升检察权的地位并扩展检察权力的影响范围。另一个原因是司法理念的更新与融和，在传统的对抗性司法理念的大背景下，恢复性司法理念、合作性司法理念先后出现，深刻地改变了对抗性诉讼构造以及主要诉讼参与者的法律关系。随着合作性司法理念在全球范围内日渐兴盛，越来越多的国家肯定和接受以认罪协商为特征的合作性诉讼模式，增设以“同意”“认罪”为核心要件的快速处理机制，在提升诉讼程序多元化水平的同时，也强化了检察官享有的程序选择、迅速处断等权力的法律效力。 2.“检察权裁判”的三个体现 目前来看，“检察权裁判”现象已经渐成气候，跨越了诉讼模式的隔阂，存在并发展于两大法系。不过，不同于美国检察官在辩诉交易中拥有几乎不受限制的自由裁量权力，其它国家的检察官可以行使的裁量权相对有限，通常集中在量刑领域，而且与诉讼程序类型紧密相关。这些程序可被大致分为“司法审判程序”和“公诉替代程序”：前者是指案件被提起公诉进入法院后，法官审理裁判的规则流程分为认罪简化程序和完整普通程序；后者是指案件无需进入法院，检察官直接决定处置方式并作出结果的规则流程。以欧洲国家为例，涉及“检察权裁判”的程序（机制）主要有四种，分别是认罪答辩、处罚令、不起诉和附条件终止案件。在这些不同诉讼程序中，“检察权裁判”集中体现为以下几方面： 第一，程序选择权。检察官不仅可以通过告知不同诉讼程序的法定条件，引导被追诉人主动选择认罪答辩，而且在获得认罪供述之后，还可以遵照便捷处理原则，裁量确定最合适的处置程序，比如，处罚令程序、调解程序或者庭前认罪答辩程序。无论如何，检察官可以将认罪或者不认罪的案件移送至法院进行审理，也可以选择多种替代性方案，其自由裁量权的空间越发增大。其中，如若选择处罚令，检察官有权自主施行刑罚而法庭无需参与，或者检察官施行刑罚，法庭需在形式上作出判决。 第二，协商、建议权。与被追诉人沟通、协商，在获得其有罪供述的基础上确定刑罚后果，应该是检察官享有裁量权和裁判权的核心体现。以德国、法国、意大利等国家为例，检察官可以向被追诉人提供的“激励举措”通常仅限于刑罚减损。这种量刑从宽规则往往与认罪答辩的时间节点紧密相关，并且原则上不得超过最大数值（比如三分之一）。为此，不少欧洲国家尝试拓宽起诉便宜主义的实践范围，允许检察官在获得有罪答辩后，要么不起诉，要么拟定明确且具体的刑罚建议，供法官审核确认，从而确保检察官在控辩协商方面占据主动地位、在确定刑罚结果方面发挥决定作用，有利于尽可能地保证案件处理效率。对于这些案件，有关国家立法机构虽然继续明确法官承担审查义务，但司法实务中极少出现法官拒绝检察官刑罚建议的情形。不过，考虑到检察官终结案件这一方式对传统控审分离原则的冲击及其潜在风险，一些国家大为检察官裁量决定案件结果的案件范围设定两个基本条件：其一，以简单轻微刑事案件为主；其二，控辩双方原则上仅能够围绕量刑进行协商。对于被追诉人认罪供述的重罪案件或者其它疑难复杂案件，检察官一般只能通过协商结果或者检察建议等方式影响审理活动，法官仍然享有实质性的审判职责。 第三，不起诉权。以有罪供述为前提的不起诉，是起诉便宜主义影响下的检察裁量权的制度依托。在部分国家，检察官还可以借助微罪不起诉、附条件不起诉等方式终止诉讼，将放弃无罪抗辩权的被追诉人假设为事实上有罪的人，使其尽快地受到合适的制裁。以德国为例，检察官直接决定相应数量的惩罚措施，亦可以允许被追诉人自愿完成指定的惩罚条件，不再将这些案件移送起诉，检察官从仅是“门卫”的角色提升至“准司法官”的角色。这种处理方式仅适用于轻微犯罪案件。考虑到这些轻罪案件数量众多，检察官在这一领域发挥的裁判职能影响较广泛，积极承担“筛选功能”（selective function），体现了案件分流的非犯罪化效果。 （二）检察主导案件处理的比较启示 以上“检察权裁判”现象的发生和演变，表明受到合作性司法理念的深刻影响，检察权与审判权的关系正处于重新配置状态。伴随以诉讼效率为导向的程序简化改革，检察权不可避免地获得扩张的机会，而传统的审判权的空间被压缩。由此形成的情况是，检察官占据主导地位，以简洁化的协商方式处理大量的刑事案件。针对这一现象，域外学者虽然没有提出一个规范的概念，但初步提炼出“检察权裁判”理论，从检察裁量权扩张、公诉权与审判权冲突等角度，分析认罪案件快速处理机制中检察主导案件结果的复杂样貌。总体上，由于诉讼程序类型的差异，检察官作为“裁判者”的属性分为两种：第一种是主要行使量刑权，即案件进入法院后，检察官通过提出刑罚建议等方式，影响乃至决定法官的最终裁判结果；第二种是行使定罪权、量刑权，即在审前以各种不起诉形式终结案件，不再移送至法院审理。结合域外实践，相对来说，第一种方式较为广泛，第二种方式主要存在于特定诉讼程序中。由此可以判断，检察主导案件处理结果的规范与实践，具有若干鲜明特征： 第一，“检察权裁判”的实践本质是以检察官为主导的认罪案件快速处理机制。形式多样的认罪答辩程序的扩大适用，使得法官对案件处理结果的直接控制力度降低，而检察官在某种程度上获得审前分流乃至审判分流的决定权。进一步地，这种以合作性司法理念为基础的检察职能变化，在某种程度上突破了控审分离原则的固有框架，深刻地影响了检察权与审判权的配置关系，最终会改变传统的对抗性诉讼构造。 第二，“检察权裁判”凸显的是检察官在影响案件处理过程或者结果方面的决定作用，其权力载体主要是控辩协商、检察刑罚建议、不起诉。这种决定作用的大小，既与诉讼程序类型的多元性有关，也与各主要诉讼主体的参与程度有关。一方面，域外代表性国家大都建立健全形式多样、相互衔接的公诉替代程序、简化审程序以及完整审判程序，有利于检察官裁量确定处理程序、处理结果。另一方面，尤为值得注意的是，在认罪答辩程序中，检察官的主导地位并非绝对。检察官之所以可以对案件进行裁量起诉或者提出刑罚建议，并获得法官的认可和支持，是因为在审前阶段其已经获得被追诉人的有罪供述。从这一角度而言，被追诉人的自主合作行为，在决定案件处理走向方面发挥不可忽视的作用。因此，为了巩固检察官的主导地位，这些国家无不在合理限制检察裁量权，在防范其潜在风险的同时，增设有关规则举措，保证被追诉人及其辩护律师在知情、答辩和救济等方面的诉讼权益。 第三，“检察权裁判”反映的公诉权扩张是有界限的——以决定量刑结果为主，以轻罪案件处理机制为主。整体上，为了限定检察裁量权的影响范围，防止其过度倾轧审判权的空间。有关国家除了明确程序类型及其适用条件、刑罚从宽幅度、量刑指南等内容以外，还相继采取其它措施，比如，完善司法审查与核实机制，健全上诉与司法救济制度，等等。特别是，面对检察权的扩张态势，法院并非消极应对，而是有针对性地调整审判权运行方式，主动适应简化或者省略审判活动带来的诸多变化。值得关注的是，部分国家还提出允许法官介入协商活动的方案，即将法官司法审查权力延伸至审前阶段，使得法官可以对协商过程产生能动的司法控制，使得承载惩罚结果的检察建议同样反映法院的审判立场。 三、检察机关主导地位的三个维度 回归至我国，近年来，随着合作性司法理念逐渐获得重视，以速裁程序、简易程序和普通程序为主体的刑事案件多层次诉讼体系初具规模。它以合作为基本结构要素，引起控辩审之间诉讼地位和利益关系格局的重大调整。其中，关于检察机关主导地位的话题备受关注。究其实质而言，人们是在争论检察机关行使的公诉权的属性问题。结合前文提及的承载裁决效力的狭义主导地位，我们可能初步认为，在法律规范层面，检察机关主导认罪认罚具结活动、拟定拘束法院审判权限的量刑建议，并尝试扩大酌定不起诉决定的适用范围。这三个维度的种种迹象看似表明，我国正在形成类似域外“检察权裁判”现象的萌芽。然而，遗憾的是，现有法律和制度框架下的主导地位，只能是一种低层次的主导地位。其原因在于，根据我国2018年《刑事诉讼法》、2019年《关于适用认罪认罚从宽制度的指导意见》的规定，我国检察机关主导地位的上述三个维度，无法为检察机关获取决定案件处理结果或者有力拘束法院审判权的实质权能提供足够的合法性基础。 （一）认罪认罚具结 在认罪认罚案件中，具结行为是一个承前启后的诉讼活动，也是量刑建议内容的基础。根据2018年《刑事诉讼法》的规定，虽然说具结文书是控辩双方协商一致的结果，但不得不承认，具结书中最为核心的内容——涉及罪名、量刑建议和程序类型的条款——均由检察机关依职权自主确定。而且，结合实务反馈，我们发现，检察机关主导地位在认罪认罚具结活动以及相应的权利义务告知、量刑建议拟定等活动中发生了变异现象：第一，检察机关高度强调主导具结的“公权力”属性，拒绝为被追诉人提供必要的释法说理和其它帮助，却要求被追诉人在短暂的时间里做出是否同意的表示，甚至否定被追诉人有提出异议或者寻求协商的权利。第二，辨方参与具结协商的诉讼权利受限过多，考虑到被追诉人往往以放弃若干权利的形式选择认罪认罚，检察机关应当重点保证其特定的诉讼权利，但遗憾的是，被追诉人自己不能准确了解和理解相关法律规定和法律后果，而值班律师又无法为其提供有效的咨询和帮助，导致整个具结协商活动的形式化特征比较突出。第三，“集中协商”“轮值协商”的做法虽然有利于提高诉讼效率，但也带来诸多隐患，比如具结协商的形式化，释法说理的形式化，难以保证被追诉人对其个案结果产生相对稳定的、准确的预期。最终导致的结果是，检察机关办案方式呈现浓厚的行政化色彩，将“主导地位”不当拔高成“绝对主导”，在减损被追诉人选择认罪认罚的自愿性、明知性的同时，侵蚀具结活动和具结文书的合作性、协商性基础。一旦认罪认罚具结书的内容不是控辩双方平等沟通形成的合意结果，随后的量刑建议或者不起诉决定都缺乏足够的被追诉人支持的正当性基础，那么，法院恐怕很难有理由接受精准量刑建议的强制拘束。 （二）量刑建议 根据2018年《刑事诉讼法》规定，检察机关应当提出量刑建议的前提是被追诉人认罪认罚，而法院一般应当采纳检察机关指控的罪名和量刑建议。而这也成为检察机关主张其依法占据主导地位的关键理由。最高人民检察院以此为依据，一再强调“量刑建议精准化”的改革目标，甚至将其视作真正贯彻落实认罪认罚从宽制度的关键所在。由此，检察机关将精准化工作与主导地位联系起来，相当于明确前者是后者的必然要求。从实践效果来看，2019年《最高人民检察院作报告》显示，量刑建议采纳率96%，似乎是一个十分喜人的成绩，表明检察官量刑建议主导司法裁判业已成为常态。不过，笔者认为，以高量刑建议采纳率作为检察机关主导裁判活动的理由，并不足够充分，因为我国认罪认罚案件的量刑建议制度设计本身存在诸多问题，难以作为支撑“主导裁判”的法理柱梁。 第一，2018年《刑事诉讼法》规定认罪认罚从宽制度适用于整个刑事诉讼阶段。比较而言，域外认罪案件快速处理机制之所以催生“检察权裁判”现象，是因为它们大多只允许检察官享有适用相关程序的权力。我国将认罪认罚从宽制度适用于各诉讼阶段的做法，实质上赋予法院自主适用的合法资格，允许法官与检察官共享这一权力，相当于否定了检察机关有权启动的独占地位。 第二，量刑建议权力属性未得到准确认识。现在关于量刑建议到底是确定刑或者幅度刑的争论，只是公诉求刑权的具体运行方式的方案选择，其背后更深层次的缘由应该是权力属性的重新界定。目前，人们还只是从刑罚请求权的角度看待量刑建议的法律属性，将其视作实现定罪请求权之后确定刑事责任的权力，即包含“追究刑事责任”的量刑建议权。实际上，受益于以合作性司法理念为基础的认罪认罚从宽制度的影响，这种程序性的求刑权正逐渐走向实质化，除非发生法定例外情形，量刑建议应当得到法官的遵守和认可。但遗憾的是，我国现有的认罪认罚从宽制度立法思路虽然有肯定量刑建议之名，却无采信量刑建议之实。2018年《刑事诉讼法》仍然坚持法院对所有刑事案件的量刑享有最终裁判权，看似提升了审判的权威性，实则掩盖了量刑建议背后的复杂情形，即没有科学地反映检察权在拘束乃至替代审判权方面的发展趋向。 第三，允许量刑建议决定判决内容的改革举措还面临立法障碍。2018年《刑事诉讼法》原则上没有限制认罪认罚从宽制度的适用范围，意味着所有刑事案件的被追诉人都可能因为选择认罪认罚而获得从宽处罚的机会。根据量刑建议的拟定规则，对于认罪认罚案件，检察机关一般应当提出确定型量刑建议。而一旦要求所有量刑建议精准化，或者所有量刑建议均获得拘束乃至决定判决结果的法律效力，显然是不可能实现的。而且，这种在全部认罪认罚案件中推行精准量刑建议的做法，突破了检察权决定处罚结果的范围限制，即以轻罪案件为主，容易酿成检察权不当干预审判权的风险。 第四，量刑建议高采纳率不具有足够的说服力。当初，检察机关加大量刑建议制度改革力度的动因是配合法院量刑规范化改革的需要。目前，认罪认罚从宽制度对法院审判权的冲击范围只涉及形式化的办案流程、办案期限，不管是审理认罪认罚案件还是非认罪认罚案件，程序简化力度有限，法官发挥的实质作用没有较明显的差异。法院在意识到检察权扩张趋向以后，坚持其审判权力范围，可以通过各种方式直接或者间接地“抵制”精准化方案。在这种情况下，量刑建议采纳率的高低不以检察机关意志为转移，相反，检察机关还需要获得法院的支持。这显然无法得出检察机关主导案件处罚结果的结论。 （三）酌定不起诉 在我国，能够凸显检察机关主导地位的不起诉制度主要是酌定不起诉。实践中，酌定不起诉制度的适用率普遍很低，长期未能得到有效改观。随着认罪认罚从宽制度被写入2018年《刑事诉讼法》，酌定不起诉制度的功能重新获得人们的审视。然而，结合实务反馈，即使存在被追诉人认罪认罚的情形，酌定不起诉制度的适用效果仍远未达到预期。其致因是多方面的，比如，人们始终无法就认罪认罚从宽的构成标准及其法律效力达成共识，严重影响了检察机关以认罪认罚为由做出酌定不起诉决定的主动意愿，又如，检察机关理解酌定不起诉制度还是固守现有法定条件，没有把握其背后的深层次权力配置变化，等等。 在这种情况下，检察机关如果不能通过酌定不起诉的方式提高审前分流的比例，而只能将这些案件移送至法院审判，不但不能充分发挥其审前主导作用，更会继续加剧法院的审判压力。虽然最高人民检察院最近提出“正确适用不起诉权是新时代检察工作创新发展的需要”这一命题，通过各种方式鼓励一线检察机关敢用、善用、规范适用不起诉权，但是，在现有法律规则的框架下，检察机关如若不能从刑事检察裁量权扩张的角度，争取在简单轻微犯罪案件处理过程中获得更广泛的非罪化裁量权力，而仅仅停留在传统的公诉请求权范畴，恐怕无法实现类似域外“检察权裁判”的实践效果。因为不管是在欧洲还是美国，检察官都获得了将轻微犯罪行为进行非犯罪化（decriminalizing conduct）处置的裁量权力，是提升检察官诉讼地位的必然条件，也是解决审判负担过重的必由路径。 四、检察机关主导地位的演进展望 2019年10月“两高三部”颁布的《关于适用认罪认罚从宽制度的指导意见》明确规定，“办理认罪认罚案件，人民检察院一般应当提出确定刑量刑建议”，突破了2018年《刑事诉讼法》中“人民检察院应当……提出量刑建议”的要求。这种变化似乎表明，“检察机关主导地位”的主张得到了公安司法机关的认可。然而，笔者认为，这一观点有待商榷。以量刑建议精准化为代表的改革举措备受争议，其本质上还是在辨析检察机关能否以及如何在认罪认罚案件中发挥主导决定作用。在理论层面，有不少学者担心，认罪认罚从宽制度改革会带来刑事司法重心发生位移的大变动，然而，在立法与实务层面，由于合作性司法理念的社会底蕴不足，我国没有在认罪认罚从宽制度中真正吸纳合作、协商因素。再加上，认罪认罚从宽制度没有以适应合作性司法理念为目标，自然无法重新调整控、审职能内涵以及平衡检、法的诉讼关系，如此一来，法院仍然居于绝对的裁判地位，其形式化审核权力特征式微，在最近一段时期，确立以决定案件结果为导向的检察机关主导地位，恐怕缺乏足够的理念基础与规则支持。 当然，展望未来，随着我国刑事诉讼体系逐渐吸收合作性司法理念的有益因素，并形成合作式诉讼与对抗式诉讼并存的二元诉讼构造形态，我们可以期待，从仅停留在引导具结活动层面的主导地位提升至决定处罚或者非处罚结果的主导地位，是检察机关从低层次主导职能走向高层次主导职能的演进过程。鉴于此，立法者可以有前瞻性地从多方面着手，推动检察机关主导地位的真正确立与深化发展。 （一）辨析检察权发展的时代内涵与外延 诉讼程序的多元化与精细化水平直接关乎检察权在定罪量刑领域的影响程度。面对审判压力日渐繁重的司法状况，国家以合作性司法理念为指引，积极追求以下改革效果，即控辩双方从激烈对抗、互相抵触转向寻求共识、互相协作，共同尽快完成刑事追诉活动，真正将部分认罪认罚犯罪案件从审判活动中分流出去，是合作性司法理念推进司法权配置关系走向更高水平的必然方向。不同于传统的单一请求权性质的公诉权，这种承担部分裁判权能的检察权具有鲜明的时代内涵：第一，明确上述裁判权能的适用范围仅限于认罪认罚案件，以轻微犯罪案件为主，集中在量刑领域。第二，拓宽起诉便宜主义的空间，允许检察机关扩大自由裁量权，完善审前分流与审判分流的衔接适用方案。第三，修正起诉法定主义的内涵，结合不告不理原则，推动检察权与审判权的关系在认罪认罚案件中达成新的平衡状态，在保证控辩双方有效协商并形成一致意见的基础上，检察机关主导完成的具结行为以及拟定的量刑建议，应当产生调整法院审理范围与审判重点的拘束效力。第四，针对量刑建议的精准化改造，采取区别对待的思路，将确定刑量刑建议限定于轻罪案件，不宜扩大其适用范围，缓和检察权与审判权在这些案件处理过程中的紧张对立关系。 （二）明确认罪认罚从宽制度的功能定位 剖析我国针对认罪认罚从宽制度的立法思路，可以发现，这种基于宽严相济刑事政策形成的繁简分流方案，在本质上没有凸显控辩双方协商、合作行为的特殊价值。实际上，认罪案件快速处理机制是不同于传统的审判解决刑罚争议的途径。以被追诉人自愿做出有罪供述为前提的诉讼合作模式，促使控辩双方为了最大限度地获取共同的诉讼利益而放弃对抗，才是合作性司法理念与对抗性司法理念的根本差异所在。着眼于确立并巩固检察机关的主导地位，立法者有必要从明确认罪认罚从宽制度之功能的角度着手，把握其在调整、改变司法职权配置及其关系方面的关键价值，而非仅仅是一条案件区别对待、合理分流的通道。第一，推进认罪认罚从宽制度从抽象的政策、笼统的制度向独立的程序、具体的规则转型。明确其合理的案件适用范围，明晰作为法定量刑情节的认罪、认罚的成立标准，健全与之相应的从宽处罚体系，建立相对独立的协商具结、审判程序。第二，划定认罪认罚从宽制度的适用阶段，赋予检察机关原则上独占享有启动、建议和适用有关程序的权力。特别是将认罪认罚情节与不起诉制度联系起来，丰富认罪认罚案件的审前分流机制（公诉替代程序）和审判分流机制（审判简化程序）的多元化类型。第三，适应检察权能的扩张趋势，以控辩合意作为明确量刑建议在量刑方面法律效力的正当性来源，真正实现繁繁简简的审判分流目标。 （三）推进认罪认罚具结的准诉讼化改造 在认罪认罚案件中，检察机关占据案件处理方式和处理结果的主导地位，意味着审查起诉阶段成为刑事司法活动的重心。在这种情况下，立法者应当对相应的诉讼活动进行准诉讼化改造。第一，肯定被追诉人作为协商、具结的法定主体，在审前阶段为其提供充分的权利保障条件，使其有效地理解法律后果、平等协商具结并申请司法救济，尤其是推进值班律师的辩护人化改革方案，落实证据开示制度，等等。第二，探索法官介入认罪认罚具结活动的路径。允许法官在特定情形下参与控辩具结活动，以相对中立的立场，回答控辩双方的疑问，不仅可以提升法官后期审查的实质效果，而且可以为法官接受检察建议的约束提供正当性理由。第三，保障被害人知悉与参与的必要空间。依托于准诉讼化改造方案，可以从知悉案情、表达意愿、具结在场、当面陈述、有限反悔等方面丰富认罪认罚案件中被害人权利内容。 （四）提升多主体参与的内外部监督质效 检察机关主导地位的形成意味着检察权在整个诉讼过程中发挥更重要的作用。考虑到检察裁量权容易被滥用，为此，我国应当健全相应的内外部监督制约举措。第一，引入人民监督员制度。2019年8月，最高人民检察院印发了《人民检察院办案活动接受人民监督员监督的规定》，重新调整人民监督员的监督范围。可以考虑将被害人或诉讼代理人提出异议的认罪认罚案件、不起诉案件作为人民监督员的重点监督事项。第二，增强检察决定的透明度，推进检察工作的“可视化监督”。对于整个协商具结活动，检察机关应当在履行书面记录义务的同时，适当扩大讯问与具结过程录音录像制度的适用范围，明确保存期限，以备事后调取、审查。第三，以量刑建议精准化改革为契机，制定与检察自由裁量权有关的规则指引。第四，保证辩护律师参与认罪认罚案件的效果，尤其是注重值班律师在首次讯问前会见、讯问时在场、提供帮助时提前会见与阅卷等方面的监督与制约价值。第五，拓宽现代信息技术在刑事司法应用空间，提高类案量刑建议的精准化程度，实现以全流程办案为基础的跨部门、跨阶段信息更新与互享，综合提升检务公开的范围与力度。 |
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