设计企业工程总承包还要不要做？——对工程总承包管理办法的思考

本文作者：李武英

2019年的最后一天，一则重磅消息为建筑行业送来了新年“大礼”：住建部、发改委联合发布《房屋建筑和市政基础设施项目工程总承包管理办法》，历经两年时间、两次征求意见，工程总承包的“靴子”终于落地，设计行业却一时沉默，用一句网红语来形容“我竟无言以对”。

无话可说隐含着情绪，但政策已落地，最重要的是要去思考房建和市政工程总承包这个大蛋糕，设计企业未来能切得多少份额？是否可以作为企业升级发展的一个重点方向？

争来的权利

2017年底，住建部单独发出《关于征求房屋建筑和市政基础设施项目工程总承包管理办法（征求意见稿）意见的函》（以下简称一稿），2019年5月，住建部与发改委联合又发了一份征求意见稿（以下简称二稿），在一稿中规定“招标人公开发包前完成的可行性研究报告、勘察设计文件的，发包前的可行性研究报告编制单位、勘察设计文件编制单位可以参与工程总承包项目的投标。”而二稿中则直接规定“政府投资项目的项目建议书、可行性研究报告、初步设计文件编制单位及其评估单位，不得成为该项目的工程总承包单位。”而此次正式落地，相当于改回了一稿的原则，在公开相关文件后可以参与工程总承包的投标。

而这个变动是行业协会牵头企业“公车上书”力争的结果。由于二稿明确限制初步设计文件编制单位参与工程总承包招标，对工程设计单位十分不利，激起了强烈的反响，因此行业协会牵头联名多家设计公司向相关部门提出意见和建议，最终意见被采纳，改回了一稿。这，是一个重大胜利，然而，一波未平，一波又起，在未征求意见的情况之下，正稿出台意外地提出了“双资质”门槛，抛出了一个新的“杀手锏”——工程总承包单位应当同时具有与工程规模相适应的工程设计资质和施工资质。

为什么会提出“双资质”的要求，关键在于总承包的核心问题是“总”。设计、施工及采购一家全包才叫“总”，分而治之则不是“总”。而既要做设计又要做施工，不能重新设立工程总承包资质，也不能直接取消资质，只好采用“双资质”。而联合体也许应该只是一个过渡阶段的产物。

文件“套路”有点深

从表面来看，这一变化对设计单位可以说是“重大利好”，赋予了设计单位和施工单位具有同等业务延伸的权力，即设计单位可以向下向施工延伸，而施工企业也可以向上向设计延伸，做到了公平、公正，一碗水端平。

但事实上呢？据不完全统计，施工总承包特、一级资质企业共有7000多家，其中特级资质约占十分之一近700家，其中大部分房建企业已申请了甲级设计资质，至少已具备设计和施工双资质条件。而设计院则不同，只有极少的设计企业有少量的施工力量储备，或收购了施工二级、一级资质企业。管理办法从2020年3月开始实施，也就是春节过后即落地，等于没有给设计企业留过渡和准备的时间。如果“双资质”实施，对设计企业来讲，也许还是回到二稿限制初步设计文件编制单位参与工程总承包招标的做法更为有利。文件“套路”够深，所以“无言以对”。

将引发行业兼并大潮

不过既然政策给了发展新能力的机会，不应在乎一时之得失。那需要认真思考接下来该如何操作。

办法鼓励设计单位申请取得施工资质，已取得工程设计综合资质、行业甲级资质、建筑工程专业甲级资质的单位，可以直接申请相应类别施工总承包一级资质，而且表示业绩可以互认。这里的“直接申请”应该是指可以越过二级直接申请一级。对此，接下来住建部应该会出台具体的实施细则。

先来看看特级施工总包资质的条件：企业净资产6亿元以上；企业近三年营业收入均在50亿元以上；企业银行授信额度近三年均在10亿元以上；具有注册一级建造师（一级项目经理）50人以上，企业具有本类别相关的行业工程设计甲级资质标准要求的专业技术人员。因此施工总承包特级资质企业具有申报工程设计甲级资质的条件。

2016年住建部发文取消了申报一级施工总包一、二级资质注册建造师、中级以上职称人员、持有岗位证书的现场管理人员、技术工人的指标考核等要求，最核心的要求是净资产1亿元以上以及相应的工程业绩。虽然取消了人员要求，但需要关注的是，一、二级资质是从三级升上来的，三级施工资质有相关人员要求。设计企业如果直接申报一级资质，设计业绩可以认可，会不会也没有注册建造师、八大员等人员要求？就看具体实施方案会如何定义，对设计企业有多大优惠。但就目前的情况来看，施工资质审批的通过率比较低，难度并不小。因此，通过并购实现相对而言更快更便捷。

毫无疑问，双资质将会引发又一轮的设计施工企业互并大潮。此举将改变设计单位只能做设计的局限，通过获取资格有机会参与到设计之外的业务中去，对于项目的管控话语权进一步增加。行业边界越来越模糊，企业发展可以多元化，这也是整个行业发展的大趋势。

总承包的引导方向

最早起于1984年，工程设计企业就开始了工程总承包的实践，不过集中在工业工程领域，尤其是化工、电力、冶金、建材等行业。建筑领域的总承包还是在国务院19号文《关于促进建筑业持续健康发展的意见》下发之后，尤其是2016年住建部《关于进一步推进工程总承包发展的若干意见》之后，工程总承包市场重新活跃起来。据行业统计报告显示，从2014年到2018年，设计企业工程总承包营业额和新签合同额逐年增加，年均复合增长率近30%，工程总承包收入在总营业收入中的比重也逐年递增，从2014年的34.6%增加到2018年的50.2%。

之前的工程总承包业务基本是工程设计企业一枝独秀，房建领域是在鼓励政府投资项目采用工程总包模式之后才开启设计、施工同台竞争的局面。所以说无论是理论还是实践，双方都在同一起跑线上。在设计和施工企业在总包市场正面角逐中，谁牵头，谁更有优势的争论也持续不止，前文所述办法出台过程中的波折正是两方角逐和博弈过程的折射。

设计作为工程建设的主导和灵魂，对工程品质、质量、造价等起着决定作用，所以工程总承包一定是以设计为主导（但却不一定是以设计院为主导）。如：工业领域均是设计主导，设计企业兼并施工企业。但是，由于房建领域的产业逻辑不同，有可能将走向施工主导，全行业对此需有理性认识。设计是智力服务，施工是工程制造，相关统计和考核的指标要求，导致设计院也追求工程总承包带来的营业额。这种引导方向有误，而且也造成了行业统计数据多个数据失实、缺乏参考价值的现实问题，需要改变。

设计企业难以承受之重

近几年设计企业参与工程总承包业务主要有两种形式：一是单独承接，做设计和总包管理，将施工分包；二是以联合体身份主做设计。每一种方式下设计院的话语权不同，风险和收益也不同。设计单位做总包，最大的优势无疑是设计，最大的劣势是资金、施工管理和风险承受力。

虽然有一定规模的设计院都在积极开拓总承包市场，并将之作为企业升级发展的重大策略，但总包业务对企业的综合实力要求很高，严格落实总承包负总责的原则，承担质量终身责任，所以大型房建项目在央企和国企大院及上市民企中较多。在此过程中，设计企业有了更多的实践案例，积累了一定的经验，也显示出诸多的不足，暴露出很多风险。最近几年一些由设计单位牵头的总包项目出现倒塌或人员伤亡事故，还有法律和经济方面的纠纷以及民事刑事案件的产生，都在提醒设计院做总包的各种风险，这种风险对于施工总包企业来说当然也存在，但对于设计企业来讲则是不能承受之重。

全过程工程咨询的机会

实施工程总承包的项目，总包企业要负主体责任，而建设单位要为工程负首要责任。办法提出建设单位根据自身资源和能力，可以自行对工程总承包项目进行管理，也可以委托勘察设计单位、代建单位等项目管理单位，对工程总承包项目进行管理，这种模式值得推广。如果由同一家设计单位完成前期的项目建议书、可研、初步设计，再加上后期的项目管理，即形成全过程工程咨询。则全咨+工程承包+业主，三方形成“铁三角关系”各负其责又相互制约，相互制衡，才是保证工程安全质量工期成本的最佳方式，也是工程建设模式接轨国际的实施方式，是工程设计单位最大限度发挥技术和管理协调优势，降风险，提效益的主打方向。

施工图市场不能放弃

由于政府投资项目要在初步设计方案审批通过之后进行工程总承包的发包，是不是意味着一定是由总包单位出施工图、所谓工程总承包即是指施工图设计+采购+施工（EPC）或施工图设计+施工（DB）？因为初步设计不具有准确的计价性，因此最近几年总包项目合同价格基本是以公布的概算为基准略向下浮动，多为“费率下浮”，造成政府业主方难以对投资进行精准控制，失去了总承包的意义。

这一点在商务部的援外项目中有过经验教训：从2015年开始，商务部对外援助成套项目采取“项目管理+工程总承包”的实施模式，项目管理单位（一般由设计单位承担）承担专业考察、工程勘察、方案设计、深化设计和项目管理任务，即全过程工程咨询，工程总承包企业承担施工详图设计和施工任务。过去商务部对“深化设计”的要求一是“不低于”初步设计，二是工程量清单+技术规格书，为省事，设计单位一般就只做到初步设计，拿概算量当工程量清单，将施工图设计责任“转嫁”给总包单位，从而造成设计深度不达标、工程量和预算不准确，造成责任混乱，无法很好地控制工程的质量、投资和工期。2018年12月，商务部及时纠偏，要求“深化设计”必须达到施工图深度。商务部的做法值得学习和借鉴。对企业“一带一路”走出去更具借鉴价值。

总承包不会成为主流建设模式

办法提出：“建设内容明确、技术方案成熟的项目，适宜采用工程总承包方式。”与之前相比，没有再强推的意思，这一点值得关注。由于在之前的国务院、住建部以及各地相关文件中多出现对经济适用房、装配式建筑全部采用工程总承包模式，鼓励政府投资项目采用工程总承包方式等，还有些省提出未来50%和项目都将采用工程总承包模式，因此如果不具备总包资格不能参与总包将意味着企业的发展面临很大的问题。但从社会资本投资项目来看，过去少有采用工程总承包，未来也不会有太多。行业也有不少专家认为，房建工程本身并不适于工程总承包方式，如果不以行政手段来强推，工程总承包模式并不一定会成为主流的建设模式。而也许前面提到的全咨+工程承包会成为主流。

设计依然是看家本领

在房建领域，绝大部分设计企业不可能发展成为总承包企业，工程总承包也不会成为市场占比很大的建设模式，施工类的总包企业应该不会把设计作为主业，基于以上几大前提，设计企业的主业依然是设计，而且90%以上的设计企业与总承包无关，所以做好设计永远是重中之重。同时以设计为核心，加强资源整合和全过程项目管理能力建设，积极拓展“设计+项目管理”的全过程工程咨询业务，努力推进建筑师负责制，为业主提供更全面的服务，同时可以在技术优势的领域有选择地拓展工程总承包业务，比如具备技术优势的专项产品领域形成设计施工一体化服务能力，是为对设计企业的建议。