PPP：财政部167、21、113号文废止后怎么办？

丨来源：投融资与诉讼

丨作者：郑宏宇

丨转自：PPP观察

     财政部《政府和社会资本合作模式操作指南（试行）》（113号文）、《政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引》（21号文）、《PPP物有所值评价指引（试行）》（167号文）失效后，两评一案怎么做？

  文 |  郑宏宇

北京德恒（昆明）律师事务所，合伙人

财政部PPP专家（法律类），昆明市委市政府法律专家咨询委员会委员

      2020年1月23日，财政部网站发布了《财政部关于公布废止和失效的财政规章和规范性文件目录（第十三批）的决定》（财政部令第103号），对截至2017年12月底发布的现行财政规章和规范性文件进行了全面清理。经过清理，确定废止和失效的财政规章和规范性文件共796件，其中，废止的财政规章24件，失效的财政规章3件，废止的财政规范性文件521件，失效的财政规范性文件248件。

      经检索对比附件“废止和失效的财政规章和规范性文件的目录”，发现有5个关于PPP的文件位列其中：

废止的财政规范性文件目录（521件）经济建设类

225	关于印发《关于推进水污染防治领域政府和社会资本合作的实施意见》的通知	财政部、环境保护部	财建〔2015〕90号	2015年4月1日
226	关于市政公用领域开展政府和社会资本合作项目推介工作的通知	财政部、住房城乡建设部	财建〔2015〕29号	2015年2月1日

失效的财政规范性文件目录（248件）金融类

174	关于印发《PPP物有所值评价指引（试行）》的通知	财政部	财金〔2015〕167号	2015年12月18日
175	关于印发《政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引》的通知	财政部	财金〔2015〕21号	2015年4月7日
176	关于印发《政府和社会资本合作模式操作指南（试行）》的通知	财政部	财金〔2014〕113号	2014年11月29日

      特别是167号文、21号文、113号文，可以说一直是PPP项目实施中的纲领性的文件，此前虽然有效期已经届满，但由于尚未有新的操作指引出台，故期满在PPP项目操作中也普遍参照适用。此次财政部明确发文列入失效，一事引起圈内热议，有朋友随口发问：难道以后不需要做两评了？财政部要出什么新的文件吗？这当然有待政策制定部门给出结论，但笔者抽空梳理了一下文件，在此将梳理思考的想法和大家分享，期待共同交流探讨。

167、21、113号文的失效原因分析

        

      1. 物有所值评价指引（167号文），发布日期是2015年12月18日，文中第四十条：“本指引自印发之日起施行，有效期2年。”，因此2017年12月18日即已经失效；

      2. PPP模式操作指南（113号文），发布日期是2014年11月29日，文中第三十六条：“本操作指南自印发之日起施行，有效期3年。”，因此2017年11月29日即已经失效；

      3. 财政承受能力论证指引（21号文），发布日期是2015年4月7日，文中并未明确有效期、失效期，但21号文第一条：”根据《中华人民共和国预算法》……《财政部关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》（财金〔2014〕76号）和《财政部关于印发政府和社会资本合作模式操作指南（试行）的通知》（财金〔2014〕113号）等有关规定，制定本指引。”，因此笔者理解，既然作为21号文制定依据的113号文失效，那么21号文也就此宣布失效了。

      因此，上述三个文件，实际上此前就已经过期失效了，此时财政部发出第103号令，是正常的文件清理，对该三个文件而言，只是相当于统一“官宣”一次，笔者认为应属正常。

问题1：PPP项目还需要做两评吗？

     笔者个人认为，两个指引一个指南，其实都是规定的“如何做”的指引方法，虽然方法性文件失效了，但“做不做”的规定性文件仍然存在，因此并不意味着PPP项目不需要做两评，经笔者查阅整理发现，提到物有所值评价、财政承受能力论证的目前有效的文件仍然不少，还应遵照执行。

      相关文件列表如下（欢迎补充）：

关于推进政府和社会资本合作规范发展的实施意见（财金〔2019〕10号）	三、加强项目规范管理 　　各级财政部门要将规范运作放在首位，严格按照要求实施规范的PPP项目，不得出现以下行为： （三）未经法定程序选择社会资本方的。未按规定通过物有所值评价、财政承受能力论证或规避财政承受能力10%红线，自行以PPP名义实施的。
关于规范政府和社会资本合作（PPP）综合信息平台项目库管理的通知（财办金〔2017〕92号）	存在下列情形之一的项目，不得入库：  　　（二）前期准备工作不到位。包括新建、改扩建项目未按规定履行相关立项审批手续的；涉及国有资产权益转移的存量项目未按规定履行相关国有资产审批、评估手续的；未通过物有所值评价和财政承受能力论证的。  三、集中清理已入库项目 　　各级财政部门应组织开展项目管理库入库项目集中清理工作，全面核实项目信息及实施方案、物有所值评价报告、财政承受能力论证报告、采购文件、PPP项目合同等重要文件资料。属于上述第（一）、（二）项不得入库情形或存在下列情形之一的项目，应予以清退：  　　（一）未按规定开展“两个论证”。包括已进入采购阶段但未开展物有所值评价或财政承受能力论证的（2015年4月7日前进入采购阶段但未开展财政承受能力论证以及2015年12月18日前进入采购阶段但未开展物有所值评价的项目除外）；虽已开展物有所值评价和财政承受能力论证，但评价方法和程序不符合规定的。
关于印发《政府和社会资本合作（PPP）综合信息平台信息公开管理暂行办法》的通知（财金〔2017〕1号）	第五条 项目识别阶段应当公开的PPP项目信息包括： 　　（二）经财政部门和行业主管部门审核通过的物有所值评价报告，包含：定性评价的指标及权重、评分标准、评分结果；定量评价测算的主要指标、方法、过程和结果（含PSC值、PPP值）等（如有）；物有所值评价通过与否的结论； 　　（三）经财政部门审核通过的财政承受能力论证报告，包含：本项目各年度财政支出责任数额及累计支出责任总额，本级政府本年度全部已实施和拟实施的PPP项目各年度财政支出责任数额总和及其占各年度一般公共预算支出比例情况；财政承受能力论证的测算依据、主要因素和指标等；财政承受能力论证通过与否的结论；  第六条 项目准备阶段应当公开的PPP项目信息包括： （三）按经审核通过的项目实施方案验证的物有所值评价报告（如有）；  （四）按经审核通过的项目实施方案验证的财政承受能力论证报告（如有）。
关于规范政府和社会资本合作（PPP）综合信息平台运行的通知（财金〔2015〕166号）	二、认真做好综合信息平台运行各项工作 （三）统一授权分级录入项目库信息。地方各级财政部门要按照PPP项目操作流程，做好本地区PPP项目各阶段信息填报、资料上传与管理工作。原则上，经地方各级财政部门会同相关部门评估、筛选的潜在PPP项目基本信息，均应录入综合信息平台。中央部门拟作为实施机构的PPP项目，由财政部统一评审录入项目信息。经省级财政部门审核满足上报要求的，由省级财政部门提交，列为储备项目；编制项目实施方案，通过物有所值评价、财政承受能力论证，并经本级政府审核同意的，列为执行项目；
关于进一步做好政府和社会资本合作项目示范工作的通知（财金〔2015〕57号）	（三）切实履行财政监督管理职责。示范项目所在地财政部门要认真做好示范项目物有所值定性分析和财政承受能力论证，有效控制政府支付责任，合理确定财政补助金额，每一年度全部PPP项目需要从预算中安排的支出责任占一般公共预算支出比例应当不超过10%。┄┄ 　（四）及时上报示范项目实施信息。对于示范项目的实施方案、合作伙伴选择、物有所值评估、财政承受能力论证等，项目所在地财政部门要将有关情况报送省级财政部门备案，并通过财政部PPP综合信息平台及时填报相关信息。┄┄
关于在收费公路领域推广运用政府和社会资本合作模式的实施意见（财建〔2015〕111号）	（七）规范PPP项目操作流程。 在项目发起、物有所值评价、财政承受能力论证、合作伙伴选择、收益补偿机制确立、项目公司组建、合作协议签署、绩效评价等操作过程中，应根据财政部关于PPP工作的统一指导和管理办法规范推进，地方各级财政部门会同交通运输部门抓紧研究制定符合当地实际情况的操作办法，实现规范化管理。
关于推进水污染防治领域政府和社会资本合作的实施意见（财建〔2015〕90号）	（三）规范操作流程。 　　在项目识别、准备、采购、执行和移交等操作过程中，以及物有所值评价、财政承受能力论证、合作伙伴选择、收益补偿机制确立、项目公司组建、合作合同签署、绩效评价等方面，应根据财政部关于PPP工作的统一指导和管理办法规范推进，地方各级财政部门会同环境保护部门抓紧研究制定符合当地实际情况的操作办法，实现规范化管理。
关于市政公用领域开展政府和社会资本合作项目推介工作的通知（财建〔2015〕29号）	（三）规范PPP项目操作流程。 　　推介项目在项目发起、物有所值评价、财政承受能力验证、合作伙伴选择、收益补偿机制确立、项目公司组建、合作协议签署、绩效评价等操作过程中，应根据财政部关于PPP工作的统一指导规范推进，地方财政部门会同住房城乡建设（市政公用）部门抓紧研究制定符合当地实际情况的操作办法，实现规范化管理。
财政部关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知（财金〔2014〕76号）	（二）认真做好项目评估论证。地方各级财政部门要会同行业主管部门，根据有关政策法规要求，扎实做好项目前期论证工作。除传统的项目评估论证外，还要积极借鉴物有所值（Value for Money，VFM）评价理念和方法，对拟采用政府和社会资本合作模式的项目进行筛选，必要时可委托专业机构进行项目评估论证。评估论证时，要与传统政府采购模式进行比较分析，确保从项目全生命周期看，采用政府和社会资本合作模式后能够提高服务质量和运营效率，或者降低项目成本。┄┄ （六）健全债务风险管理机制。地方各级财政部门要根据中长期财政规划和项目全生命周期内的财政支出，对政府付费或提供财政补贴等支持的项目进行财政承受能力论证。在明确项目收益与风险分担机制时，要综合考虑政府风险转移意向、支付方式和市场风险管理能力等要素，量力而行，减少政府不必要的财政负担。┄┄

问题2：正在做两评的项目怎么办？

     笔者个人理解，虽然物有所值评价指引（167号文）、财政承受能力论证指引（21号文）、PPP模式操作指南（113号文）文件本身失效了，但只是作为“如何做”的方法文件失效了，从“做不做”的角度，并没说不需要做物有所值评价（定性定量）、不需要做财政承受能力论证（不能超过10%红线还得牢记），更没有说指南失效就不能做PPP，笔者认为在没有新的文件前，暂可理解为参照原两评一案操作。

      就在近日，财政部PPP综合信息平台刚刚完成升级改造，将于2月17日上线，相信在新平台的项目实操过程中会得到指导和体现。

问题3：是不是有新的文件发布？

      回顾2016年10月24日，财政部曾经发出“关于征求《政府和社会资本合作物有所值评价指引（修订版征求意见稿）》意见的函（财办金〔2016〕118号）”，此后未见正式发布新的指引。

      2019年11月1日有见到 “财政部办公厅关于征求《政府和社会资本合作模式操作指南（修订稿）》意见的函（财办金〔2019〕94号），附有《政府和社会资本合作模式操作指南（修订稿）》，目前尚未见新的指南发布。该修订稿中，涉及物有所值评价、财政承受能力论证的有如下内容：

第十二条 项目实施机构应根据项目实施方案重点从定量方面开展物有所值评价工作，并报财政部门审核。

第十二条 物有所值评价审核未通过的项目，项目实施机构可对实施方案进行调整，并重新开展物有所值评价后提请本级财政部门审核；仍未通过的，不宜采用PPP模式。 通过物有所值评价的项目，由财政部门根据项目实施方案和物有所值评价报告组织编制财政承受能力论证报告，统筹本级全部已实施和拟实施PPP项目的各年度财政支出责任，并综合考虑行业和领域均衡性后，出具财政承受能力论证意见。

第十四条 项目通过物有所值评价和财政承受能力论证后，项目实施机构应及时向财政部门申请列入综合信息平台项目管理库（以下简称管理库）

第十五条 项目实施机构应根据物有所值评价和财政承受能力论证结果完善实施方案，报本级政府审核同意，并在开展采购工作前完成项目相关立项审批。

第十八条 项目采购文件和PPP项目合同草案及其他法律文本，应与经政府审核同意的实施方案相关实质性内容保持一致。PPP项目合同草案向社会资本正式发布前应获得政府审核同意。 项目采购文件应明确是否允许在组建项目公司前增加、变更或在存在两名(含)以上财务投资人的情况下减少财务投资人。 项目采购文件实质性变更实施方案内容的，项目实施机构应在发布采购公告前调整实施方案和物有所值评价报告，并履行相关审批程序；相关变更导致财政支出责任发生变化或财政支出责任承担主体变更的，本级财政部门应调整财政承受能力论证报告。调整后的文件应及时上传综合信息平台，并更新相关信息。

      另外，2019年9月20日国务院法制办发出“关于《基础设施和公共服务领域政府和社会资本合作条例（征求意见稿）》公开征求意见的通知”，目前尚无明确的消息。

      会不会有新的操作文件发布，笔者和大家一起密切关注，也期待政策部门尽快提供正式的指导意见，为大家答疑解惑，充分利用PPP模式的优势，提质增效补齐短板，为战胜疫情和推进经济建设发展发挥作用。