摒弃河流整治的迷思建立与洪水共存的环境哲学
分类：台湾水患治理
2006/12/2406:02
文/廖桂贤永续发展这个名词在国际间已经成为显学，台湾政府当然也不例外的将永续发展作为政策口号之一，不过，台湾在永续发展议题上仍是面临了许多重大的挑战，尤其是近几十年来，越来越频繁、严重的天然灾害成为台湾所面临最艰巨的挑战之一。台湾位于环太平洋沿岸，原本就是容易受到台风、地震侵扰的地理位置，而近年来，越来越严重的全球气候异常现象更加遽了天灾的威胁。光是过去几次台风所带来的水灾，就夺走了无数的生命和财产，水灾过后留下的是为数可观的垃圾和污染，对环境造成严重负担，而接踵而来的社会问题，更是消耗着整个国家的社会成本。水灾若是不断发生，要企求一个地方能够永续发展不过是奓想，因此，在讨论台湾的永续发展策略时，我们不能忽略水患的问题，并且必须将这个议题视为永续发展的重要课题之一。台湾大部分水患来自于河川泛滥。然而我们必须了解，即使河川泛滥是造成水患的主要原因，河川泛滥的本身并不是灾害，而是一种再自然也不过的河川作用力，灾害的产生是因为人们与水争地，不但选择居住在容易泛滥的地区，更企图透过工程技术来阻止泛滥以容纳更多人口，然而河川的泛滥作用力不会消失，于是造成了许多洪水灾难。每每水灾过后各方检讨怪罪声四起，最无奈的就是看到政客及受灾居民愤怒的「限期」政府在多少时间之进行河流「整治」并「彻底杜绝」水患的发生，这种渴望和愤怒可以理解，但是我们必须体认，河川泛滥是绝对不可能以人为力量来消弥的自然现像，因此在实务上，既要继续住在洪水平原之上，又要「杜绝水患」，是不可能的事，这样的心态也突显出一般大众对洪水的认知仍是极为肤浅和落后。面对水患问题，除了政府必须拿出有远见且符合永续原则的政策，更需要民众对水患课题的基本了解，才能督促政府并与之合作，创造更永续的生活环境来减轻水患的伤害。本文的目的，正是希望能够提供对水患议题的一些基本了解，同时检视以硬件河川工程为导向的防洪措施的失败，期望透这些基础认识，让台湾在不久的将来能够摒弃「河流整治」的迷思，建立一套与洪水和平共存的环境哲学，以达到真正的永续发展。台湾的洪水环境台湾平均年雨量高达2,500公厘，是世界平均值的三倍，而百分之85的降雨密集的发生在六、七、八月的台风季节，单日最大降雨量可达到l,748公厘，和世界记录1,870公厘相差不远，此外，台湾的河流多湍急而短促，沿岸地质松软，这样的气候和地理条件造就了高频率河川泛滥的环境，因此，比起其它地区，台湾的河川整治一直都是一项艰巨的工程。另外，台湾地小人稠，山多平地少，许多环境敏感带如洪水平原以及河川上游山坡地都被不当地大量开发，更加重了河川泛滥时所造成的灾害。台湾的自然环境受到人为严重破坏，而环境破坏越严重，其对灾害的承受力就越来越低，也因此，近几十年来，台湾越来越容易发生严重灾害，即使是一场午后豪雨，都可以轻易酿成水灾。历史悠久的河流改造工程人类要生存就离不开水。过去，人类选择傍水而居，是因为河流能够提供方便的食物来源、饮水洗涤、交通运输等功能，而河流的定期泛滥也让种植作物的土地可以重新得到滋养，为人类创造稳定的食物来源。现今，越来越多的人尤其是社会中下阶层人士居住在洪水平原区域，是因为都市土地有限，没有选择的余地，最令人印象深刻的例子就是美国纽奥良近来发生的大水灾，大部分生命财产受到波及的都是处于社会底层的黑人。在历史上，许多文明都发展出了抵御洪水的工程技术，让人们可以安稳的住在洪水平原上。为了让生活环境免受洪水的侵袭，人类想尽办法来驯服流经聚落及城市的河流，大致上不脱以河川工程来改变河流水文特性以控制泛滥，因此，今天世界上大部分城市的河流，都经过了河川工程的改造，以容纳沿岸更多发展的需求。河川工程的失败然而，目前已经有无数的研究显示，包括堤防、疏洪道、河岸水泥化整治、以及水坝等改变河川水文特性和样貌的硬件工程，对河岸生态和河川廊道整体的环境功能有着严重负面的影响。河川工程对生态和生物多样性的造成重大破坏已招致环保人士严厉的批评，而完全以工程导向来防洪的作法，也遭到抨击。河川工程不但破坏环境，并且完全忽视河川泛滥的正面意义，更无法达到原先预期的免于人们受到水患威胁的目的，结果过去「河川整治」的成果是：环境遭受永远无法复原的破坏，人们仍然活在洪水的不断侵袭中。为什么会这样？河川工程所产生的生态破坏，大部分的人用眼睛就可以观察的到，但是一般人不了解的是，为什么防洪硬件设施没有办法提供「应有」的保护？研究显示，由于河川工程改变河川水文特性，在河川泛滥时，会增加洪水的流速，而洪水的流速越大，就越有溃堤的危险；另一方面，堤防的设立，让河流从上游携带下来的泥沙无法释放到原本应该承接泥沙的洪水平原，泥沙全部被困在在河道里，造成河床高度升高，经年累月下来，甚至让河床高于被堤防隔绝的洪水平原，造成河水水面远高于河流沿岸地区，更增加了洪水来临时溢出堤防的威胁(SmithandWard,1998)。硬件河川工程的另一个严重失败，来自于其所创造出的「堤防效应」（LeveeEffect）。研究显示，堤防等防洪硬件设施会让人产生错觉，认为一旦有了防洪硬件设施的保护，就永远不会受到洪水侵袭，因此直接鼓励了更多在洪水平原上的开发，越多人口聚集在洪水平原上，当大于防洪设施设计强度的洪水来临时，所造成的灾难就更大(SmithandWard,1998)。事实上，这样的例子已经不胜其数，每逢台风及淹水的汐止是大家耳熟能详的，而依靠着堤防的保护而建城的没果纽奥良市近来发生的大水灾，更是「堤防效应」的最好负面教材。硬件河川工程在抵御洪水上的失败，已经是不争的事实。而目前我们更面对了全球气候异常的挑战，过去，发生机率为一百年、两百年一次的大规模洪水，现在短短几年就可以发生好几次，我们所面对的灾害越来越不可预知，已经超乎水利工程师的计算和掌握，如果灾害已经无法以精确的计算来控制，我们又怎能相信以机率计算为前提的硬件能够保护我们的家园呢(Fox,2003)？面对水患的课题，社区居民和有良心的专业者应该开始积极对抗硬件河川工程的迷思。非工程取向的洪灾应变策略在欧美先进国家对于防洪硬件工程所带来的问题早有普遍的认知，因此已经开始强调非工程（non-structural）的洪灾应变策略。一般而言，非工程的洪灾应变策略包括了水灾保险、灾难救助基金等风险分摊的策略，以及灾难准备、加强水灾预警、以及洪水平原管理等降低洪水灾害的策略（Gruntfest,2000）。事实上，除了洪水平原管理以外，这些非工程手段不外乎都是治标而不治本，对于解决长远的水灾问题没有任何帮助。当然专家学者也意识到这点，因此欧美目前的处理水患议题的趋势是，让河川的洪水平原恢复其原有的滞洪功能，以更严格整体性的洪水平原管理策略来减少河川泛滥所带来的灾害。「与洪水共生」哲学过去与水患对抗的结果，让实务界与学界慢慢了解到，洪水是永远没有办法被完全控制的，水灾的产生无可完全避免。因此，面对全球性日益严重的水患问题，我们需要一个更宏观、更永续的洪水应变策略，过去十年来，国际上渐渐浮现了「与洪水共生」（LivingwithFlood）的概念，这个环境哲学在于改变过去一昧「控制」、「抵御」洪水的过时观念，扭转对人类和洪水之间关系的认知，并且以一系列更细致的配套政策和措施来面对洪水，将洪水可能造成的灾难减到最小；另外，倡议「与洪水共生」哲学的人士认为，从世界各地原住民的生活智能中，可以学习到如何与洪水共存的生活方式，尤其是第三世界国家，一般人所熟知在东南亚、南亚仍然盛行的高脚屋，就可以是我们学习如何与洪水和平共存的例子（Laituri,2000）。设计一个与洪水共生的人类生态系统水患的问题清楚的呈现了实质环境、人类活动、与自然力量之间复杂的动态关系，这样的关系正是地景与生态学者JohnLyle所谓的「人类生态系统」（humanecosystem）。Lyle认为，人类一直以来就习惯性或是强迫性的改变着周遭的自然环境来顺应生活的需求，这个过程正是人类生态系统的设计，直到今日，我们仍然继续改变着环境，设计着各式各样的人类生态系统来养活地球越来越多的人口(Lyle,1985)。人类改变河流环境来控制洪水的过程，就是一个创造人类生态系统的例子，但是很显然的，这个系统出了很大的问题，也为我们带来了极大的灾害。这个系统完全忽略了与其它生态系统之间的必要连结，因为所有的生态系统不管规模与尺度大小，都是开放的系统，彼此之间必须交换着能量与物质，但是工程师所设计企图控制洪水的系统，意图将洪水局限于河道之内，并且以超高的堤防硬生生将河流与洪水平原的关系割离，于是，被改头换面的河川和其它生态系统完全断绝了关系，河川生态系统内需要对外释放的能量和物质无处可去，系统就产生了问题，灾害不可避免的发生(Lyle,1985)。一个健全运作、永续的、让洪灾减至最低的人类生态系统的设计，必须基于对河川的特性和各种自然作用的充分了解，也唯有如此，这样的系统才有可能满足人类发展的需求，从另一个角度来看，在设计任何人类生态系统时，我们的目的不是要宰制自然，而是用一种有创意的方式来参与自然作用(Lyle,1985)。这个观点正呼应了前面所提到「与洪水共生」的哲学，如果我们企望一个只有洪水但没有灾难的永续未来，我们就必须丢弃目前用河川工程极度暴力的参与河川作用的模式，发展出参与洪水的最佳方式，重新检讨我们面对洪水的态度，洪水可以是人类的伙伴，而不是敌人。减少径流防制水患另一个与水患密切相关的议题是雨水径流的问题。在越来越都市化的世界里，河川泛滥其实已经不是水患的唯一来源，越来越多的研究显示，都市本身并不只是水灾的受害者，它其实正是导致并加剧水患的元凶。都市因为防洪需求对河川的改造，在暴雨来临时，不但造成市内本身，更造成都市以外其它地区的淹水，另外，水泥化都市的大量不透水铺面，导致降下的雨水无法直接被地表吸收，造成径流，仅靠排水系统来排除，但是当雨量又大又急时，排水系统无法负荷暴增的大量径流，造成都市积水，酿成水灾。台湾乡下地区水泥化的情况日益严重，又欠缺适当的排水规划，因此台风暴雨过后的淹水情形更为严重(SmithandWard,1998)。然而，面对径流问题，传统的「排水」思维只是治标而不治本，减少不透水铺面，加强地表对雨水的吸收，才是防止水患发生的关键。台湾仍然迷信硬件工程目前在台湾，硬件防洪工程仍是政府面对水患问题的唯一解答，一般大众也迷信硬件工程，因此，每当灾难发生后，大众的反应不外乎是要求更高的堤防、更多更坚固的河川整治工程，过去台湾和国际间重大的水灾事件似乎没有让台湾民众和政府学到教训。国际上已经有许多将水灾当成人祸而非天灾的反省，要注意的是，这里讲的人祸并非指政府「疏于治理河川」而使人民遭受水灾侵袭，而是指过去因人类不当的开发和利用土地、过渡的都市化、短视的河流治理工程、以及傲慢的「人定胜天」态度等所种下的恶果而产生的浩劫。认识水患课题，走向永续发展我们今日所面对的水患，早已不是纯粹的自然现象，而是一个复杂多面向的议题。水患不只是水文的问题，更是都市规划、社会、经济、政治等层面的问题，不是交给政府的水利技术官僚就可以解决，因为，面对水患问题，我们真正要对抗的不是河川，而是人类不当的环境利用方式，因此，需要各种领域的专家学者、以及在地民众来共同参与。同时，由于台湾地区特殊的气候地理条件，我们必须发展出一套针对台湾环境的洪水应对策略，因为我们已经知道，过去袭用美日所发展出来的河川工程技术来解决台湾的问题，是完全的失败，台湾的水患问题不但没有解决，反而越来越严重。今天，水患的持续威胁让我们不得不重新检讨我们面对洪水态度。政府和人民不能再以硬件的「河川整治」来处理问题，我们必须尊重自然的力量，想办法让河川廊道恢复原有的功能，同时我们也应该认清事实：河川永远不会停止会泛滥，但是我们可以让河川泛滥带来的灾难减到最小，一昧的与之对抗不是办法，重新检讨台湾的土地政策、开发思维、以及都市规划设计才是减低灾害的根本之道。台湾岛上主要的洪水平原无不聚集着大量的人口，水患问题复杂棘手，我们还有很长的路要走，但从我们洪水课题的正确认识的开始，我们至少可以往永续发展的方向走。
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