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笔者最近出境了一趟，回来的时候全国防疫重点已经转向防范境外输入。我这个入境人员，便不小心成了头号危险份子。为了确认入境后在哪里隔离，笔者事先 咨询了解了省会城市 G、某地级市 S、和县城 L 三地的境外人员疫情防控的政策。回复如下:省会城市 G:对 14 天内从非疫情严重地入 G 人员，如无异常，应向居住地所在社区登记报备，实行 14 天居家隔离观察。每天需微信联系社区工作人员报备体 温两次，同住人员可以自由出入但需减少与隔离人员接触。地级市 S:对 14 天内从非疫情严重地入 S 人员，如无异常，应向居住地所在社 区(村)登记报备，实行 14 天居家隔离观察。每天社区将安排专人上门测量体 温，同住人员需一同居家隔离不得出行。县城 L:无论输出国疫情严重与否，凡境外入境 L 人员一律安排集中隔离，不可 居家隔离。对于来自疫情严重地的入境人员，地方政府一般都会采取严格的集中隔离措施; 而对于非疫情严重地的人员，防控措施的推出和落实则可紧可松有了调节的余地。于是，隔离政策便呈现出明显的自上而下“层层加码”的趋势。这并非是防疫中 的个案，上网一搜，题为《疫情防控不能层层加码相互比“硬”》的相关文章比 比皆是。对于入境人员的隔离措施只是这场举国上下疫情防控中“层层加码”的 一个缩影，更多的“层层加码”还阻碍人员流动，切断物资运输，拖延正常复工， 更有甚者采取极端态度伤害了民众情感和利益。即使各方都在号召避免层层加码，层层加码现象为什么还是层出不穷?从一个组织社会学视角来看，层层加码作为我国多层级政府结构中的独特现象， 广泛地出现在各级政府的行政命令和经济指标上。从中央到省，再层层落到基层 政府，都有一个明显的加码过程，只是加码程度的不同罢了。事实上，层层加码 现象背后有着更深层的体制逻辑，它的出现与我国政府治理模式和官员政治锦标 赛有着紧密的内在关联。我国政府治理模式呈现出“集权-分权”的特征。中央政府牢牢掌握着决策权与 检查验收权，而实施与激励的自由裁量权则下放给了地方政府。在权力纵向下放 的过程中，行政发包制应运而生。简单来看，行政分包制指中央政府将社会与经济事务发包给省级政府，省下包给市，市发包给县，“包”最终到达乡镇政府。在学术概念中，行政发包制则是一种介于科层制和发包制间的混合形态的组织类 型，是在统一的中央政府权威之下，在上下级之间嵌入发包关系的内部发包制。与韦伯意义上的科层制相比，行政发包制更强调结果，而不是程序和规则。在以 结果论英雄的大背景下，地方政府会充分利用上级政府所赋予的自由裁量权达成 指标和任务。为了实现疫情的全面防控，各级政府有自由的行动空间通过正式和 非正式途径(包括加码)来落实上级政策，以求得最终胜利。与纯粹的外包制相比，行政发包制中的发包方与承包方并不是平等的契约关系， 而是层级分明的上下级关系。发包方拥有包括人事控制权、检察权等在内的正式 权威和剩余控制权。而承包方的自由裁量权虽名为“自由”，其权力范围却牢牢 地限制在正式权威的框架之内。并不平等的权力关系必然导致自上而下的压力型 体制，这种压力具体体现在属地管理和问责制上。所谓属地管理就是“谁主管， 谁负责”，政府辖区内发生的所有危机与灾难，无论是否与政府管理直接有关， 都属于政府责任，辖区官员也将会被问责。在山东监狱 200 多人染疫事发后，山 东省司法厅原党委书记、厅长等 11 名官员皆被问责，此类问责、免职事件在疫 情中屡见不鲜。在压力型体制下，越到基层的政府，通过自我加压以合理规避风险的动机也就越 强烈。毕竟，取法其上，仅得其中;取法其中，仅得其下。不难想象，在汹涌的 疫情之下，各级政府是在怎样的重压之下开展工作——要及时响应上级政府的最 新政策、确保每一项工作任务都及时下达到最基层、在各种内外封锁中保障人民 生活物资、维系医疗系统的正常运作......在这种极端的背景下，可以理解层层加码、层层加压现象缘何而来。除了纵向压力型体制下催生的客观性动机外，也有横向政治锦标赛所带来的主观性动机。在高度中央集权与大规模向地方放权的背景下，中央会通过各种方式鼓励和促使地方政府在各项指标上展开竞赛，各级政府乃至普通民众都将被动员起来参与竞赛——这就是政治锦标赛。在同一政府层级中，每个地方官员都会面对一定数量的竞争对手。为了在同层级竞争对手中脱颖而出，各级政府官员都迫切需要向直接掌握着人事任免权的上级政府交出一张突出的成绩单，以获得更好的绩效考核和提拔可能。疫情对于地方行政管理是一场大考，但同时也是一个机会窗口。因抗疫成效斐然而受到提拔的干部不在少数，尤其是基层干部。中组部还 发文鼓励“要注重在疫情防控阻击战一线考察识别领导班子和领导干部”。在可预见的提拔机会之下，各级官员有充分的主动加压动力以寻求在这场无形的政治 锦标赛中获胜，并攀登上更高的政治台阶。毕竟，当抗疫的最终结果暂不明确时， 即使只是推出更严更“狠”的防疫措施，地方官员也能在上级政府那里获得更高 的考核分数。以往的研究表明，层层加码通常会导致一个初衷良好的政策最后走向失败，尤其是在追逐经济指标的领域。不过，在纵向高度行政发包制与横向激烈的晋升竞争 相组合时(政府对大规模流行疾病控制的应对机制就属于这个范畴)，体制内的 激励系统作用往往会被发挥到最强，国家治理能力得以充分施展，层层加码的积 极面也将显现出来。不得不说，防疫工作中的不少“层层加码”确实有效地抑制 疫情的扩散，保障了人民生命安全。但是，依旧希望决策者在落实执行防疫政策 时能够考虑以下两点:层层加码后的行政发包是否会将基层工作人员手中的自由裁量权演变成“合法伤 害权”，导致职权滥用?更重要的是，这样层层加码、“严防死守”的抗疫是否具有可持续性?在这场持 久战中，肩负着众多工作指标与任务的一线人员又能支撑多久?截止到 3 月 17 日，抗疫殉职人数已达到 329 人，其中绝大部分殉职人员都是过劳死。329，不 是一个数字，是 329 条生命，329 个家庭。层层加码在这场疫情中既可以成事，也可以坏事，他究竟会成为掠夺之手还是协 助之手?这还要看地方决策者对自由裁量权的把握。无论如何，都希望疫情尽快 过去，人人皆自由。周黎安,刘冲,厉行,翁翕.“层层加码”与官员激励[J].世界经济文汇,2015(01):1-15.周黎安.行政发包制[J].社会,2014,34(06):1-38. 周飞舟.锦标赛体制[J].社会学研究,2009,24(03):54-77+244. 周雪光.从“官吏分途”到“层级分流”:帝国逻辑下的中国官僚人事制度[J].社会,2016,36(01):1-33.
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