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题问：律师应如何审查《压覆矿产资源储量报告》？ 高速公路建设项目压覆重要矿产损害赔偿案件律师实务 作者｜云智、黄瑞（上海市锦天城（成都）律师事务所） *本文经授权发布，仅代表作者观点，不代表其供职机构及「高杉LEGAL」立场，且不作为针对任何个案的法律意见* 一、高速公路压覆重要矿产资源概述 矿产资源，是指赋存于地壳内部或地壳表面的、由地质作用形成的呈固态、液态或气态的具有现实和潜在经济意义的天然富集物，是人类社会赖以生存和发展的重要物质基础。高速公路开工或者竣工运营以后，导致用地范围或周边一定距离内已查明的矿产资源不能开发利用的，属于压覆矿产资源。 现行法律体系内，高速公路建设项目所压覆的矿产资源主要可分为两类：重要矿产资源与非重要矿产资源。 根据国务院发布的《矿产资源开采登记管理办法》附录——《国务院地质矿产主管部门审批发证矿种目录》，重要矿产资源包括34类矿产：“煤、石油、油页岩、烃类天然气、二氧化碳气、煤成（层）气、地热、放射性矿产、金、银、铂、锰、铬、钴、铁、铜、铅、锌、铝、镍、钨、锡、锑、钼、稀土、磷、钾、硫、锶、金刚石、铌、钽、石棉、矿泉水”及项目所在省份国土资源主管部门确定的优势矿产与紧缺矿产；非重要矿产资源是指除前述重要矿产资源之外的其他矿产资源。 本文主要从压覆重要矿产角度进行分析。 二、压覆损害赔偿金额计算依据的内在逻辑 （一）建设项目压覆矿产纠纷的诉请类别 当建设项目压覆重要矿产时，理想状态下建设单位与矿权人会依据双方签订的《补偿协议》等文件处理压覆赔偿事宜，但高速公路建设项目因建设周期长、影响范围广、不确定因素众多等原因，补偿协议履行的客观现实经常会发生变化，双方产生纠纷并诉诸法律的情况非常普遍。 那么，律师在处理此类诉讼纠纷时，应如何快速地抓住诉讼核心逻辑点？笔者现从矿权人起诉赔偿的经济损失金额构成入手，以梳理压覆赔偿的内在逻辑。 因高速公路建设压覆重要矿产资源从而导致该矿产不能被开发利用，矿权人一般会向法院提起财产损害赔偿的侵权之诉，而起诉标的金额多数不会是最终的准确金额。实务中矿权人通常会在诉讼请求中载明“请求判决被告赔偿原告损失XXX元（暂定，以评估结论为准）”，此处的“评估”实际系指人民法院依法委托有资质的鉴定（评估）单位对案涉项目压覆矿产资源量的矿业权进行评估，同时针对矿权人遭受的经济损失得出评估结论。根据笔者经办的矿产压覆赔偿案件，此类评估报告的名称多为《价格评估报告书》《价值评估报告书》等，其本质是给出具体的损失评估金额，以为法院确定原告的损失提供参考依据。 （二）《价格评估报告书》损失金额的确定方式 除去评估的专业细则及具体核算技术问题，该金额的确定主要参考了以下因素：案涉矿区内矿权人已缴纳资源价款的资源储量及未缴纳资源价款的资源储量、被压覆的资源量、矿井服务年限、矿井固定资产、流动资产、更新改造资金及回收固定资产残（余）值、销售收入、矿井成本费用（包括经营成本，如外购原材料、外购燃料动力、工资及福利费、修理费、维简费、管理费、销售费、土地使用费、安全费；折旧费、摊销费、利息支出、生产成本）、销售税金及附加、折现率等等，结合前述因素，通过评估专业公式测算出矿权人经济损失。 为明确前述因素对诉讼状况的影响程度，以压覆方律师角度，我们把前述因素分为三类： 【第一类】案涉矿区内矿权人已缴纳资源价款的资源储量及未缴纳资源价款的资源储量。该部分是确定的且可通过当地国土资源部门查询，对体现律师在此类案件中的价值，作用不大。 【第二类】矿井经济性因素，主要参考矿井的固定资产、现金流收入、现金流支出等。这部分也极容易出现错漏，但只要仔细核对矿井的每项合同、发票、财务及转账凭证等，通过审计手段也能大致把握这部分的准确度，此部分极耗费时间与精力，且律师对此部分细究的专业程度不够，需依赖专业审计人员，对律师快速掌握诉讼主动权意义也不大。 【第三类】矿井被压覆的资源储量。这是最重要且最容易有“猫腻”的部分，也是本文的分析重点。矿业权评估与经济损失评估机构不会做案涉项目压覆矿产资源量的地质勘探工作，更不会亲自对压覆资源量进行评估，针对此部分的数据，鉴定机构的工作很“简单”，就是直接引用地质勘查机构此前对案涉项目压覆矿产资源量所编制的《矿产压覆储量评估报告》（下称“《压覆评估报告》”）。 然而一个建设项目可能存在多份《压覆评估报告》，引用哪份均系鉴定机构自行决定；所选用的《压覆评估报告》是否合法、真实、准确，也系鉴定机构自行判断，很多鉴定机构甚至不会对所引用的《压覆评估报告》进行核查、验证。 而法院委托鉴定机构进行损失评估，正是因为信赖损失鉴定机构的专业性。基于此种信赖，法院在参考损失鉴定机构的损失金额时，不会主动审查损失鉴定机构所引用的《压覆评估报告》的问题。而这个报告，才是我们律师能够发挥专业所长的“主要战场”，也是我们掌握诉讼主动权的重要攻克对象。 三、实务过程中《压覆评估报告》的主要法律问题 《压覆评估报告》是指具备地质勘查资格的单位对项目用地实际压覆矿产的资源储量进行评估并编制的报告，名字一般表现为《XXX建设项目用地压覆XXX矿区XX资源评估报告》，本文将从以下几个方面介绍《压覆评估报告》的违法切入点。 （一）《压覆评估报告》的评估依据是否合法 《压覆评估报告》本质是对建设项目用地实际压覆区域下该矿产的资源储量进行评估，压覆评估机构本身做的地勘工作并不多，仅包括通过现场踏勘，设置保护煤柱参数、确定移动角参数等。 换言之，压覆评估机构不会实际设置钻探孔，也不会通过实地探测来勘查案涉矿区的资源储量，整个矿区的资源储量实际系来源于储量评估机构编制的《储量核实报告》，通过引用《储量核实报告》的主要参数数据，结合自身的简要地勘工作，再通过专业的地质公式，计算出建设项目压覆矿产的资源储量及间接影响资源量。因此，《压覆评估报告》的关键突破点不仅仅是《压覆评估报告》本身，还包括储量评估机构编制的《储量核实报告》。结合法律规定，我们认为：压覆评估机构与评估人员应当遵守评估人基本的核查、验证义务，选择真实、合法、准确的《储量核实报告》作为评估依据。 《国土资源部关于贯彻实施<中华人民共和国资产评估法>的通知》（国土资发〔2016〕181号）第1条第1项规定：“土地估价和矿业权评估是资产评估的重要组成部分，受《资产评估法》调整”；《中华人民共和国资产评估法》第2条规定：“本法所称资产评估（以下称评估），是指评估机构及其评估专业人员根据委托对不动产、动产、无形资产、企业价值、资产损失或者其他经济权益进行评定、估算，并出具评估报告的专业服务行为”。 虽然现行的法律体系内没有专门针对矿产压覆评估的法律规定，但是根据前述规定，建设项目压覆矿产资源评估是矿业权评估，属于资产评估的范畴，应当受资产评估相关法律、法规及行业规范的调整。 《固体矿产资源储量核实报告编写规定》（国土资发〔2007〕26号）第2条第1款第2项规定：“矿产资源储量核实工作及报告编制应有具有相应地质勘查资质的单位承担，并对委托人提供的资料进行必要的现场检查和核实，对核实报告的真实性、规范性和科学性负责”； 《中华人民共和国资产评估法》第13条第4款规定：“评估机构应当对评估活动中使用的有关文件、证明和资料的真实性、准确性、完整性进行核查和验证”； 《中国资产评估协会关于印发修订<资产评估职业准则——资产评估程序>的通知》（中评协〔2018〕36号）第15条规定：“资产评估专业人员应当依法对资产评估活动中使用的资料进行核查验证。核查验证的方式通常包括观察、询问、书面审查、实地调查、查询、函证、复核等”。 综上，大量法条规定均要求评估机构及评估人员应当遵循审慎的核查、验证义务。若压覆评估机构所引用的《储量核实报告》存在较大的事实与法律错误，律师即可依据上述条款追究压覆评估机构未尽职履行资料审核义务的法律责任。至于《储量核实报告》可能存在哪些技术与法律问题，因《储量核实报告》更加专业、复杂且涉及地质勘查工作一线，单靠律师团队难以抓住本质的地质技术问题，需要求助专业的地质专家，结合律师的法律知识，共同深究《储量核实报告》的技术与法律错误，篇幅有限，此处不再赘述，有机会笔者专门撰文单独讨论《储量核实报告》的律师实务，本文主要针对《压覆评估报告》进行论述分析。 （二）编制机构是否履行权属审查义务 《财政部关于印发<资产评估基本准则>的通知》（财资〔2017〕43号）第13条规定：“执行资产评估业务，应当对评估对象进行现场调查，获取资产评估业务需要的资料，了解评估对象现状，关注评估对象法律权属”；《中国资产评估协会关于印发<资产评估对象法律权属指导意见>的通知》（中评协〔2017〕48号）第4条规定：“资产评估对象法律权属对理解资产评估结论有重大影响，执行资产评估业务应当予以关注并恰当披露”。 因此，律师在审核报告时除了要关注报告本身，也要严格审查报告所评估的矿区权属是否真实地属于矿权人，该矿区是否存在兼并、重组、核减矿区范围等重大事项，评估机构是否履行了审查、验证及披露义务。 （三）《承诺书》是否存在后期补填等行为 评估机构为控制自身的法律风险，通常会在搜集评估资料时要求资料提供方出具《承诺书》以保证所提供资料的真实性与合法性，从而免除自身对前述资料的法律责任。结合此逻辑，《承诺书》的落款时间应早于《压覆评估报告》的编制时间，若经办律师发现《承诺书》时间晚于《压覆评估报告》编制时间，该《承诺书》一定是事后补填，程序存在严重错误，压覆评估机构不能对评估资料的真实性、合法性免责，应当与资料提供方共同承担法律责任。 （四）《压覆评估报告》是否经合法评审、备案 1、《压覆评估报告》是否严格经历了评审、备案程序 《矿产资源储量评审认定办法》（国土资发〔1999〕205号）第4条第1项规定：“国家对矿产资源储量的评审、认定实行统一管理。国土资源部和省、自治区、直辖市人民政府地质矿产主管部门是矿产资源储量评审认定管理机构”；第5条规定：“下列矿产资源储量必须依照本办法的规定进行评审、认定：（一）申请供矿山建设设计使用的采矿权或取水许可证依据的矿产资源储量；（二）探矿权人或者采矿权人在转让探矿权或者采矿权时应核实的矿产资源储量；（三）以矿产资源勘查、开发项目公开发行股票及其他方式筹资、融资时依据的矿产资源储量；（四）停办或关闭矿山时提交的尚未采尽的和注销的矿产资源储量；（五）矿区内的矿产资源储量发生重大变化，需要重新认定的矿产资源储量；（六）国土资源部认为应予以评审、认定的其他情形的矿产资源储量”。 除国务院规章外，各省市也会根据国务院前述规定制定结合本省实际情况的地方性政府规章，以贵州省为例： 《贵州省自然资源厅关于印发<贵州省矿产资源储量评审备案工作指南（暂行）>的通知》（黔自然资规〔2018〕2号）第3条第1款规定：“储量评审备案实行统一管理，分级负责。省、市两级矿产资源主管部门是储量评审备案管理机构，省级矿产资源主管部门负责全省储量评审备案的统一管理工作。省级矿产资源主管部门颁发或上级矿产资源主管部门授权颁发勘查许可证、采矿许可证（划定矿区范围）的矿产资源储量，由省级储量评审机构负责组织评审，省级矿产资源主管部门负责备案。” 综上，律师在审查《压覆评估报告》时，一定要重点关注该报告是否经历了案涉矿区所在省市规定的评审与备案程序，若没有，则属于严重的法律程序问题，可就此追究压覆评估机构的法律责任。 2、报告评审机构是否具有相关评审资质 如前述贵州省的规定，省级颁证矿山需要经过省级储量评审机构的评审，因此严格依据当地省市的具体规定，审查评审机构的资质也是律师的重要工作之一。是否具有省级储量评审机构资质，除在当地省政府相关部门官方网站进行查询外，还可电话联系当地省政府部门、书面或网上申请政务公开。实在无法独立获知具体评审机构是否具有评审资质时，可向法院申请调查令，从而核实该疑问。 3、报告评审专家是否具有相关评审资质 以贵州省的规定为例，《贵州省矿产资源储量评审备案管理办法》第28条规定：“《储量报告》应由具有省级以上国土资源主管部门颁发的评审资质和评审机构按其评审业务权限范围，聘用国家和省国土资源主管部门批准的矿产资源储量评估师开展储量评审工作”。 虽然，国务院于2016年6月8日发布实施了《国务院关于取消一批职业资格许可和认定事项的决定》，取消了矿产资源储量评估师职业资格许可和认定事项，但若律师经办案件涉及的《压覆评估报告》之《评审意见》出具时间系2016年6月8日以前，结合法不溯及既往之原则，所涉评审专家仍需具有国家和省级储量评估师资质。不同省市可能对储量评估师资质的级别要求不同，需要经办律师结合案件所在地的具体规定进行分析、判断。 4、评审机构及评审专家是否履行了法定的回避义务 以贵州省的规定为例，《贵州省矿产资源储量评审备案管理办法》第31条规定：“矿产资源储量评审坚持实事求是、客观公正的原则。评审机构和储量评估师应当执行回避制度，储量评审机构和储量评估师不得受理有直接隶属关系的《储量报告》的评审”； 《贵州省自然资源厅关于印发<贵州省矿产资源储量评审备案工作指南（暂行）>的通知》（黔自然资规〔2018〕2号）第5条规定：“评审专家要符合回避制度要求，即评审机构不得使用与矿业权人有直接或间接的利益关系的专家承担评审工作。提前介入本储量报告进行技术咨询的专家不应作为该储量报告的评审专家”。 如前所述，律师在审查《压覆评估报告》时需重点关注该报告《评审意见》后所附的各位评审专家的身份，主要把握以下几个重点： （1）评审专家所任职的机构是否系编制该《压覆评估报告》的机构，是否与编制《压覆评估报告》的机构具有上下级隶属关系； （2）评审专家是否参与过该《压覆评估报告》的前期咨询工作，是否系该《压覆评估报告》所引用的《储量核实报告》的编制人员。 综合把握以上两点，经办律师便能快速审查《压覆评估报告》的评审机构及专家是否违背了法定的回避义务。 四、结语 |
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