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天下粮仓:丰年高价收,荒年低价卖,谈谈古代常平仓制度的变迁

2020-04-01  air1605

这是公众号“懒龙说”的第87篇文章

最近整天在家待着,正好把一些以前的经典的历史剧再重刷一遍。于是重温了一部经典,讲述的也是国家遭灾,在灾难面前,天灾人祸交织同行,人性善恶翻云覆雨。这部大剧,云集了王庆祥、聂远、杜志国等等很多戏骨,它就是2002年在央视上映的《天下粮仓》。

天下粮仓说的是乾隆朝粮食的问题。其实在中国古代,“民以食为天”,如果国家解决不了老百姓吃饭的问题,那国家统治的根基就无疑会动摇。因此,历朝历代都将粮食问题列为重中之重。而在这个方面,历史为后人留下了很多可供参考的行之有效的经验。

在保障国家粮食安全方面,我国古代往往是从两个方面入手。一方面鼓励农耕,提倡耕作,从国家的制度层面树立以农为本的国策,重视农业生产。另一方面,历代政府还十分重视粮食的储备制度。因为在古代社会,农业生产往往存在季节性的波动,作为靠天吃饭的农民,粮食随时都有可能存在短缺的危机。所以,这就要求历代政府都必须对粮食储备加以重视,这也就决定了粮食储备在粮食安全中的重要地位。

而在中国古代粮食仓储政策的演变中,有一个重要概念不能不提,那就是——常平仓。作为一个从先秦时期就已经提出,中间历经断断续续,一直到清朝还在沿用的非常“长寿”的制度,常平仓在调控市场和备荒赈灾方面都有着重要的作用,成为历代的粮食安全的基石。今天的话题,我们就来聊聊中国古代的“常平仓”制度,看看这么一个“古老”的制度,是怎么为历朝历代的粮食安全保驾护航的。

常平仓制度的起源——丰年高价买,荒年低价卖

在聊常平仓制度起源之前,大家先来跟我一起认识两个生僻字,粜(音同跳)和籴(音同迪)。这两个字一看就能明白,粜是出米,籴是入米。所以,粜指的是将米卖出,籴指的是将米买入。这两个字在常平仓这个概念中是经常会遇到的。

常平仓思想的根源,学界认为可以追溯到春秋战国时期,即春秋时期范蠡提出的“平粜法”和战国时期李悝所提出的“平籴法”。他们二位一出一入,就把常平仓思想来源给确定了。

范蠡大家都知道,按照史记的记载,他曾经帮助越王勾践复兴越国,灭了吴国,在功成身退以后,还曾经几次经商成了巨富,后世还把他尊为“商圣”,甚至上升到文财神的地步。

范蠡是春秋时代少有的对经济方面精通的政治家。他的“平粜法”是体现在他经商的策略中。在《史记》中这样记载他的经商经验:“夫粜,二十病农,九十病末。末病则财不出,农病则草不辟矣。上不过八十,下不减三十,则农末俱利,平粜齐物,关市不乏,治国之道也。”这个意思就是说如果稻谷的价格太低,那就会伤害农民的利益,要是价格太高,就会伤害商人的利益。所以粮食价格最好是在中间线上下浮动,这样农民和商人都能获利,所以说粮食价格的平稳是国家的重要目标。

遗憾的是,《史记》中仅仅是记载了范蠡的思想,却没有记载范蠡实现思想的手段,不过我们可以从这点小小的记录中管窥一下范蠡的思路。范蠡的思路是说允许粮食价格有所波动,但是要在一定范围内,从而保障农民和商人两方都能得利。所以他的主张应该是以政策性收放为主要调控手段。这种想法虽然很美好,但是可操作性应该是不大。毕竟基本的经济学规律都告诉我们,价格是由供需关系来决定的,不是由政策可以单方面决定的。

相比之下,战国时期李悝所提出的“平籴法”就明显可操作性更高了。李悝是战国时期魏国人,曾经担任魏文侯的丞相,主持了变法。“平籴法”就是他提出来并且在魏国实行的,他的变法使魏国实现了富国强兵,成为当时战国初期不可小觑的力量。

李悝

“平籴法”的中心思想就是“籴甚贵伤民,甚贱伤农。民伤则离散,农伤则国贫,故甚贵与甚贱,其伤一也。善为国者,使民毋伤而农益劝。”意思就是米价贵了老百姓受损,米价便宜了农民受损,而作为国家层面,应该是价格稳定在合理区间。看起来这个跟范蠡的法子思路差不多,不过在执行层面可就有很大不同了。李悝应该是率先按照丰年和荒年区别对待,在丰年收购粮食,在荒年平价出售,这样以丰补歉,不仅能够合理控制粮食价格,也能够维护社会的稳定。

由范蠡所提出的粮食价格稳定的理论和李悝所提出的“丰年购入,荒年卖出”的实践经验,共同形成了后代常平仓的基本思想。

常平仓最早的设立,是在汉宣帝五凤四年(公元前54年),由时任大司农中丞耿寿昌提倡建立的。《汉书》中记载:“寿昌遂白令边郡皆筑仓,以谷贱时增其贾而籴,以利农,谷贵时减贾而粜,名曰常平仓。”里面就看出了常平仓的思想是在丰收时候粮价低迷的时候高价购入,在灾荒年份粮价高涨的时候低价卖出,主要目的还是为了平抑粮价,这也就是“常平”二字的来历。

耿寿昌相比范蠡和李悝的理论就已经有所进步了,范蠡和李悝都是平价买入,平价卖出的,只是通过改变供给来改变价格。而耿寿昌的常平仓理论,已经在改变供给的同时加入了价格调控的手段,所以要更加先进了。从此,“贱籴贵粜”成为了历代常平仓的基本思想。

唐宋时期常平仓制度的变革——由仓储逐渐向银行发展

常平仓从汉宣帝时期首创,在后来的历史阶段中随着和平与战乱几兴几废,到了隋唐时期,国家统一,常平仓作为平抑粮价,保障粮食安全的重要举措,又被提上日程来。

隋文帝开皇三年(公元583年),在陕州(今河南陕县)设置常平仓,又在京师设常平监。唐代也延续了隋朝的这个制度。唐太宗贞观十三年(公元639年),国家在“洛、相、幽、徐、齐、并、秦、蒲”八个产粮大州设立了常平仓,并且设立了专门的常平监来管理。到了唐玄宗开元时期,很多主要的州县基本上都设立了常平仓。

唐太宗李世民

唐代常平仓的运营方式也与前代有所不同主要体现在两个方面,即收购物资类别上和物资处理方式上。

在收购物资类别上,唐代常平仓大大拓宽了储备范围,不单单局限于只储存粮食,连其他很多重要生活物资也被纳入了常平仓收购储存的清单。比如在《新唐书》中就记载:“积米、粟、布、帛、丝、麻,贵则下价而出之,贱则估价而收之”,从这里来看,除了粮食以外,什么丝绸布匹等生活物资也被常平仓纳入了储存的范围。

在物资处理方式上,唐代常平仓除了以往的“贱籴贵粜”之外,还增添了赈济和贷款的功能。常平仓存储了那么多粮食和各种生活物资,当地方受灾时,常平仓也就责无旁贷的需要把粮食拿出来赈济灾民。需要说明的是,唐朝的常平仓的粮食不是白给灾民的,或者是低价卖给灾民,或者是赊给灾民,等到将来灾民自己种了粮食熟了是要还的,这其实就是一种变相的贷款功能,只不过是没利息而已。

根据《旧唐书》记载,唐玄宗天宝六年(公元747年),有大臣上奏说:“若百姓未办钱物者,任准开元二十年七月敕,量事赊粜,至粟熟时征纳。”这就是常平仓为因受灾而拿不出钱的灾民提供粮食借贷的举措。

到了宋朝,由于之前经历了五代的战乱时期,常平仓制度在宋太祖和宋太宗的时期尚处在恢复阶段,到了宋真宗、宋仁宗时代发展逐渐走上正轨。随着宋朝国力的增长,各地的常平仓也陆续建设了起来。

在宋神宗时期进行的王安石变法过程中,常平仓的职能发生了重大的转变,由原来仅仅作为国家储备粮仓逐渐转向了带有一定国有银行色彩的金融机构。王安石对于常平仓的改革举措,都体现在了“青苗法”中。

王安石

王安石的“青苗法”简单来说,就是以国家储备粮食作为基础,把粮食在转运司转换为现钱,以此为本金向老百姓开展低息贷款的业务。具体来说就是将常平仓现有的粮食储备兑换成“青苗钱”,把这个钱广泛借贷给农民,收取二分的利息。

这样从制度上看有两个好处,一方面盘活了粮仓里的库存,使得粮仓里所储存的大量物资可以在社会上进行流动,避免了库存的损耗,还能给国家财政带来借贷利息的收入;另一方面就是照顾了老百姓的生活情况,老百姓可以先借用生活生产物资,等到日子缓过来再偿还,老百姓生活也能得到一定改善。

其实王安石这个制度,与唐代的常平仓制度是一脉相承的,只是把唐代的无息贷款改进为有息贷款,这样使得常平仓具有了一定金融功能,从仓库逐渐向银行发展。

经过王安石的改革,从中央到地方常平仓的仓本都大大扩大。宋神宗熙宁二年(1069年),根据《宋史》的统计,全国常平仓和广惠仓(也是国家仓储)的钱谷储备约有1400万贯石。到熙宁九年(1076年),常平仓库存高达3700多万贯石,难怪当时人评论说:“四方常平之钱,不可胜计。”

但是,常平仓制度的本意是为了平抑粮价,稳定社会,是作为一种社会保障体系来实行的。虽然王安石的“青苗法”提高了常平仓运转效率,但是也同时让常平仓成为了国家获利和敛财的工具。一旦常平仓制度的目的由社会保障转向了国家获利,其社会保障的功能性必然会导致被削弱,也就是说各级常平仓管理者会更加致力于放贷挣钱而逐渐忽略其社会保障的作用。

后来神宗本人也逐渐意识到了这一点。在《宋会要辑稿》中,他就曾经对常平仓制度的问题提出了一些自己的思考:“天下常平仓,若以一半散钱取息,一半减价给粜,使二者如权衡相依,不得偏重,如此民必受赐。”也就是把常平仓的金融功能和平抑粮价的功能能够各占一半,两不耽误。这样可以维持基本的平衡,而不是一味取利,忘记了备荒救灾的本意。

从宋朝以后的各级政府对于常平仓政策的继承和发展上看,元明清三代大多都以神宗的这个思路来运行常平仓制度的,即一半储备用于民间借贷收取利息,一半储备用于平抑粮价和社会保障。从宋朝以后,常平仓制度又因为战乱与统一而几兴几废,直到清朝爆发太平天国起义以后,各地仓储制度几乎被摧毁,后来即使重建,也是名存实亡,常平仓制度终于在古代历史上走到了终点。

常平仓制度的弊端——客观因素和主观因素

作为一项陆陆续续运行了几千年的制度,常平仓制度也有其潜在的弊端,这些弊端在后续的发展中并没有得到根治,最终使得在常平仓运行层面的各个环节都或多或少存在着与其宗旨相背离的现象。其中主要包括两个方面,即客观因素和主观因素。

河北蔚县常平仓址

客观因素有两点:即设立范围局限,以及粮食存储的自然损耗问题。

先说设立范围局限。

常平仓虽然在历朝历代都有广泛设立,但是它的本质是以官方承办的形式来进行粮食仓储,所以就决定了常平仓的设立地点往往是在便于官方管理的城市或者郊区。而一旦遇到自然灾害,受灾最重的往往是基层的,离城市较远的乡镇。对于这些地方的灾民,让他们跋山涉水来到城市来低价采买常平仓的赈粜,这本身就根本是不现实的。所以,常平仓设立的地理范围局限客观上就导致了真正穷乡僻壤的农民无法得到实惠。

然后是粮食存储自然损耗问题。

常平仓制度虽然经过一些改革,但是在存储过程中难免出现自然损耗。这当然是难免的,粮食放久了肯定是会坏的。清朝雍正四年(1726年),河南巡抚田文镜在《请复仓谷借粜疏河南通志》奏折中向皇帝汇报:“陈米炊饭不能涨发。一升止得半升之饭。又食之易至饥饿。一人常兼二人之食。此臣得之亲试而无讹。访诸老农而不爽者也。由此观之。则仓谷之不宜久贮明矣。”意思是说陈米做饭根本就发不起来,老百姓吃了也吃不饱,所以粮食不能长时间存放。粮食存储的自然损耗就导致常平仓储粮必须隔一段时间进行更换,这无形中增加了仓储的成本,成为常平仓制度运行的负担。

在主观因素方面,主要也有两个方面,就是制度问题和贪腐问题。

制度上的问题主要是体现在程序方面。常平仓虽然创立初衷是希望能够平抑粮价,稳定社会治安,实行社会保障,但是在具体执行过程中,制度过于僵化。每次常平仓在粜籴的时候,都必须要基层官员经过层层请示和层层审批才能够获准。这个审批过程很长,往往是批下来了,灾荒都发生很久了。

北宋名臣司马光在《上哲宗乞趁时收籴常平斛斗》里,曾经这样指出这个问题:“又有官员遇趁时收籴,而县申州,州申提点刑狱司,提点刑狱司申司农寺,取候指挥。比至回报,动涉累月,已是失时,谷价倍贵。”官员一层层审批下来了,已经过去了几个月了,早已失去了救灾的最佳时机了。层层申报的制度大大降低了常平仓制度的效率,也背离了常平仓制度的建立初衷。

司马光

贪腐问题是常平仓历代衰败的根本原因。常平仓制度是由国家建立,也是由国家委派官吏管理的。一旦官吏互相勾结,那对制度执行无疑会带来负面的影响。比如在常平仓的粜籴过程中,强买强卖;在放贷时额外加收利息;任由仓谷霉烂也不愿出借;采买中徇私舞弊;挪用赈灾款项和救灾物资中饱私囊等等贪腐问题,在历朝历代虽然屡经整顿,也不能完全根除。

乾隆五十七年(1792年),乾隆的一次上谕中就公开批评此事:“可见各省仓储并不能足数收贮,此皆由不肖官吏平日任意侵挪亏缺,甚或借出陈易新为名勒买勒卖,短价魁扣,其弊不一而足。以古人之良法,转供贪黩之侵渔,而该督抚等并不实力稽察,惟以盘察无亏,一奏了事,以至各省仓储俱不免有名 无实,备荒之义安在乎?”可是,常平仓制度执行到清朝,早已是积重难返,乾隆的训示,也难以改变现状了。

【懒龙说】

其实,作为一种政府调节市场的行为,常平仓制度在最初创立的汉朝也是经历了几次兴废。其原因主要是由于市场规模的局限,导致了政府“贱籴贵粜”的过程中无法进行大规模的购入或者卖出粮食的行为,也因此导致了常平仓制度对于整体粮食市场价格的影响力不足,没有起到预想的平抑粮价的作用。

后来到了唐宋时期,常平仓制度经过了一些改革和创新,尤其是王安石变法后,常平仓由最初的仓储系统逐渐向“银行”的功能开始转变。随着王安石带有着一定“金融”性质的运作以后,常平仓迎来了高速发展期,无论是仓储规模和对国家财政所做出的贡献都有了极大的增长。增长的现象背后,其实是宋朝商品经济的高速发展所带来的市场规模的高速扩张,以及所衍生出来的经济制度的变化所决定的。

但是常平仓制度所体现出来的体制臃肿,效率低下、贪腐严重等等弊端,也同时开始出现。一直到明清时期,也并未得到彻底解决。所幸的是,在明清时期,随着人口的增长和经济的发展,粮食商品化的趋势已经不可避免。再加上明清时期漕运的蓬勃发展,导致粮食流通也比以前更加方便快捷,大大降低了运输成本,粮食的仓储也因此而减少。在商品经济的发展和漕运的畅通两重因素的影响下,实质上形成了全国性的粮食市场。

此时,统治者已经逐渐意识到传统的以常平仓为典型的,国家垄断的粮食储备方式已经不能再适应新的历史形势。因此,通过市场贸易来使粮食在余粮区和缺粮区进行流动,通过市场来自发调节粮食供需关系就逐渐被统治者接受和实行。比如乾隆就曾下诏:“谷石关系民生,全资商贩流通,源源接济,市价自就平减。”这就是官方鼓励粮食贸易的体现。

常平仓制度作为一项同时具备社会公益属性和经济属性的制度,也给我们现在的粮食储备制度一些有益的思考。无论是在管理体系的动态调配上,还是相关人员的监督制度上,以及推进粮食储备市场化上,都有着可供借鉴的经验。这些先人的智慧穿越几千年,至今仍然闪烁着灿烂的光芒。


参考文献

1、《史记》、《新唐书》、《旧唐书》、《宋史》、《宋会要辑稿》等

2、《我国古代常平仓制度公益功能和经济功能研究》 李汀 西南财经大学硕士学位论文

3、《宋代常平仓研究》 张敏 扬州大学硕士学位论文

4、《常平仓与宋代灾荒救助》 郭文佳 商丘师范学院学报 2006年12月

5、《论常平仓制度的起源及当代启示》 王静峰 王金辉 曲靖师范学院学报 2017年3月

6、《论王安石对宋代常平仓的改革及影响》 马玉臣 郭九灵 烟台大学学报(哲学社会科学版) 2002年1月

7、《唐代仓廪事业管窥———以常平仓和义仓为例》 宋立 安顺学院学报 2012年2月

8、《试论清代的常平仓制度》 张岩 清史研究 1993年


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